Zmiany w transmitowaniu obrad JST

Od nowej kadencji każda sesja rady gminy musi być transmitowana i nagrywana. Na kanwie wprowadzonego obowiązku powstaje szereg wątpliwości prawnych.

Wśród licznych zmian wprowadzonych tzw. styczniową nowelizacją ustaw samorządowych (tj. ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. poz. 130) dużo kontrowersji tak w toku prac legislacyjnych nad ustawą (zwłaszcza na etapie komisji sejmowych), jak i po jej wejściu w życiu, wzbudza nałożony na samorządy obowiązek transmisji, nagrywania i udostępniania nagrań obrad rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa. Toczone dyskusje dotyczą nie tylko jego strony kosztowej, ale również zasad jego realizacji w zgodzie z literą i duchem regulacji ustawowej.

Transmisja obrad dziś i jutro

Nowododany przepis art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Analogiczne przepisy wprowadzono także na szczeblu powiatu (art. 15 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym) i województwa samorządowego (art. 21 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa). Równocześnie zmienione przepisy przewidują, że dla realizacji wymienionych obowiązków, możliwe jest zawarcie przed radę gminy (odpowiednio radę powiatu) porozumienia z Szefem Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie udostępnienia i zasad korzystania z urządzeń służących do transmisji lub rejestracji czynności obwodowej komisji wyborczej, o których mowa w ustawie Kodeks wyborczy. Problematyka zasad zawierania wskazanych porozumień oraz ich zakresu będzie przedmiotem odrębnego artykułu na naszym portalu.

Zobacz: Prawo administracyjne

Wracając do samego obowiązku zapewnienia transmisji i retransmisji obrad rady gminy, warto wskazać, że dotychczas jedynym przepisem odnoszącym się do transmitowania obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego był art. 18 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), który stanowi, że w miarę potrzeby (a zatem fakultatywnie) zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Tym samym, do dnia wejścia w życie nowelizacji styczniowej, transmisja obrad rad gmin była dodatkowym instrumentem zapewnienia jawności działalności rady gminy – zresztą coraz częściej stosowanym w praktyce samorządowej.

NOWOŚĆ na Infor.pl: Prenumerata elektroniczna Dziennika Gazety Prawnej KUP TERAZ!

Od dnia 31 stycznia 2018 r. dotychczasowa fakultatywna transmisja obrad, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stała się bezwzględnym obowiązkiem każdej gminy, rodząc równocześnie po stronie każdego zainteresowanego prawo uzyskania dostępu do informacji publicznej w formie odpowiednich nagrań z obrad. Realizacja tego obowiązku ma nastąpić od dnia rozpoczęcia nowej kadencji jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z przepisami końcowymi noweli styczniowej.

W kontekście dotychczasowych, ustawowych zasad zapewniania jawności obrad rady gminy, podkreślić trzeba, że zapewnienie transmisji z obrad rady nie zwalnia gmin z określonego ww. ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązku zapewnienia każdemu dostępu (rozumianego jako „prawo wstępu”) na sesje rad gmin. W kontekście reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, można natomiast rozważyć, czy realizacja obowiązku transmisji i retransmisji obrad zwalnia gminy z obowiązku sporządzania „tradycyjnych” protokołów z sesji jako że art. 19 tej ustawy wyraźnie stanowi, że sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych w pełni rejestrujących obrady samorządowych organów stanowiących wyłącza obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołów lub stenogramów z obrad. 

Dokonując interpretacji nowowprowadzonego art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym wskazać także należy, że z użytego w nim wyrażenia „transmisja” obrad, wynika niewątpliwie, że rejestracja i przesyłanie obrazu i dźwięku z obrad ma następować na bieżąco w czasie rzeczywistym, czyli mówiąc kolokwialnie „na żywo”. Innymi słowy, nie będzie spełnieniem obowiązku ustawowego zapewnienie jedynie retransmisji (tj. udostępnienia utrwalonych już nagrań) z obrad – ta objęta jest bowiem oddzielnym zobowiązaniem samorządu gminnego. Równocześnie, z ww. przepisu można wywieść, że zarówno transmisja, jak i retransmisja ma być dokonywana w formie teleinformatycznej tj. przez Internet. Inna forma transmisji i retransmisji obrad, w szczególności za pośrednictwem telewizji, może mieć w związku z tym charakter jedynie uzupełniający względem obligatoryjnej formy teleinformatycznej. 

Obok formy udostępniania nagrań, ustawodawca zakreślił także w omawianych przepisach katalog miejsc, w których nagrania mają być udostępniane wskazując na obowiązek ich umieszczenia zarówno na stronie internetowej gminy, jak i w jej BIP. Inne miejsca publikowania nagrań, np. coraz częściej spotykane w praktyce kanały gmin w systemach streamingowych typu youtube, czy strony gmin w mediach społecznościowych, takich jak facebook, mogą być kwalifikowane w świetle art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym co najwyżej jako „inny sposób zwyczajowo przyjęty” udostępniania nagrań. Podkreślić przy tym trzeba, że katalog miejsc, w jakich nagrania mają być udostępniane został przez ustawodawcę zbudowany na zasadzie koniunkcji, z czego wywieść należy, że udostępnienie nagrania w jednym ze wskazanych w ustawie miejsc nie zwalnia z obowiązku jego udostępnienia w innym miejscu ustawowo określonym. Oznacza to w praktyce m.in. konieczność równoległego zamieszczenia nagrania zarówno na stronie internetowej gminy, jak i w jej BIPie.

Zobacz: Postępowanie administracyjne

Pytanie za pytaniem, czyli wybrane wątpliwości związane z realizacją obowiązku transmisji i nagrywania obrad

Nie ulega wątpliwości, że wprowadzone nowelizacją styczniową przepisy nakładające na samorządy obowiązek transmisji i retransmisji obrad są wysoce lakoniczne. W konsekwencji, próba odkodowania wyrażonych w niej nakazów może napotkać na liczne problemy w praktyce, obejmujące przykładowo takie obszary jak:

- standardy jakościowe sprzętu służącego do transmisji i nagrywania,

- zakres i standardy jakościowe transmisji i retransmisji obrad,

- standardy i czas archiwizacji utrwalonych nagrań,

- konsekwencje naruszenia obowiązków ustawowych w zakresie transmisji, nagrywania obrad i ich retransmisji lub wadliwej realizacji tych obowiązków,

- relacja realizacji ww. obowiązków ustawowych do reżimów prawnych gwarantujących ochronę określonych danych i informacji.

Rozwijając powyższe, wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że ustawodawca nie przesądził we wprowadzonych przepisach ustrojowych standardów realizacji nałożonych na samorządy gminne obowiązków. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w zależności od wybranego instrumentarium, zakres (np. udostępnionego widoku z obrad), jakość (np. obrazu) i dostępność (np. prędkość przesyłanych danych) udostępnianych materiałów teleinformatycznych może być różna, a nawet diametralnie różna w poszczególnych gminach. W konsekwencji, można mnożyć pytania o sposoby technicznej i technologicznej realizacji ustawowych obowiązków, tak by zakreślone ustawą nowelizującą cele zostały rzeczywiście osiągnięte. Pytania te dotyczą nie tylko samego sprzętu, który ma służyć utrwalaniu obrad (jak np. ilość kamer, czy mikrofonów), ale również metod udostępniania nagrań np. możliwości wykorzystywania na potrzeby transmisji i retransmisji powszechnie dostępnych serwisów streamingowych - biorąc pod uwagę stosowane przez nie zróżnicowane zasady odtwarzania nagrań (np. w części z nich spotykane jest przerywanie udostępnianych nagrań reklamami), zasady eksploatacji nagrań (np. w zakresie zawężania przez niektóre serwisy kręgu odbiorców do określonej grupy odbiorców), czy wreszcie zasady administrowania danymi przez te serwisy i ich przechowywania.

Podobnie jak w przypadku standardów jakościowych sprzętu i nagrań, tak w odniesieniu do problematyki okresu, w którym ma następować udostępnianie nagrań we wskazanych ustawą miejscach oraz zasad archiwizacji nagrań już nieudostępnianych ustawodawca milczy. Nowe przepisy nie zawierają w tym zakresie ani żadnych rozwiązań własnych, ani też nie odsyłają wprost do reżimów ogólnych np. przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Pomimo tego, że na komisji sejmowej wskazano, że brak regulacji w omawianym zakresie stanowi świadomą decyzję ustawodawcy pozostawiającą samorządom swobodę w określeniu zasad i czasu przechowywania nagrań, nie wprowadzono w nowych przepisach upoważnienia do takiego działania dla organów gmin.

Co również niezwykle istotne, ustawodawca nie określił w nowych przepisach konsekwencji wadliwej realizacji obowiązków ustawowych, czy też braku jego realizacji np. w zakresie oceny ważności przeprowadzonych obrad. Tym samym, trudno na dzień dzisiejszy ocenić np. czy problemy techniczne w zakresie transmisji obrad muszą obligatoryjnie skutkować ich przerwaniem. Powstaje również pytanie, czy i w jakim zakresie wadliwa transmisja skutkuje odpowiedzialnością karną za nieudostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na koniec warto również zasygnalizować, że ustawodawca nie określił w nowowprowadzonych przepisach ich relacji do innych przepisów ustawowych dotyczących np. ochrony danych osobowych, której system jest obecnie silnie modyfikowany w związku z rychłym wejściem w życie RODO, czy ochrony związanej z rozpowszechnianiem wizerunku, o której mowa w przepisach prawa autorskiego, o ochronie różnego rodzaju informacji tajnych i niejawnych nawet w tym miejscu nie wspominając. W tym kontekście, powstaje pytanie o konieczność przygotowania przez samorządy i wdrożenia odpowiednich procedur związanych z ww. reżimami prawnymi (np. w postaci instrukcji towarzyszących odtwarzaniu nagrań za pośrednictwem Internetu), a także następne o zakres dopuszczalnej ingerencji w nagrania retransmitowane - co rodzi w konsekwencji również kolejne pytanie o dopuszczalność „odłożenia w czasie” udostępnienia nagrania utrwalonego w związku z koniecznością dokonania takiej ingerencji.

Postawione powyżej przykładowe pytania związane z realizacją obowiązku transmisji i retransmisji obrad rady gminy nie wyczerpują problemów, jakie będą musiały rozstrzygnąć samorządy bieżącej kadencji. Ich skala i zakres zależeć będą w dużej mierze od tego, czy samorządy skorzystają z dostępnych już na rynku usług firm zewnętrznych dla realizacji nowowprowadzanych obowiązków, czy też podejmą próbą ich samodzielnej realizacji „od zera”.

Statuty gmin a obowiązek transmisji i nagrywania obrad

Wskazać na koniec także należy, że wprowadzony nowelą styczniową obowiązek zapewnienia transmisji i retransmisji obrad rady gminy może wymagać dostosowania lokalnych regulacji statutowych do nowej rzeczywistości prawnej.

Wskazać bowiem należy, że część spośród obowiązujących obecnie statutów gmin reguluje, w mniejszym lub większym stopniu, możliwość transmisji i nagrywania obrad w ramach przepisów dotyczących jawności działalności organów gminy – czyni tak np. §17 ust. 12 statutu Miasta Sopotu (uchwała Nr XI/115/2011 Rady Miasta Sopotu z dnia 9 września 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Sopotu, Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2011 r. Nr 153, poz. 3174 z późn. zm.), czy §28 ust. 8 Statutu Gminy Wolsztyn (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2017 r. poz. 5727 z późn. zm.). Równocześnie, gro regulacji statutowych zawiera różnego rodzaju postanowienia w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń jawności obrad rady gminy (np. postanowienia wprowadzające możliwość przeprowadzania obrad bez udziału publiczności - tak np. przepis §7 ust. 2 Statutu Miasta Łodzi – uchwała Nr LXVII/1301/09 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Łodzi, Dz. Urz. Woj. Łódzk. Z 2009 r. Nr 347, poz. 2860 z późn. zm.), które również mogą wymagać zmiany w związku z rozszerzeniem zasady jawności obrad o ich transmisję i retransmisję.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że idea zwiększania jawności działalności organów jednostek samorządu terytorialnego poprzez upublicznienie nagrań z obrad samorządowych organów stanowiących służy lepszej realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej oraz może przysłużyć się wzmocnieniu narzędzi obywatelskiej kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Niezależnie od wyżej wskazanych, oczywistych i bezdyskusyjnych spostrzeżeń, uznać należy, że wprowadzeniu obowiązku transmisji i retransmisji obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie towarzyszyła pogłębiona refleksja ustawodawcy – stanowiąca skądinąd konstytucyjny wymóg prawidłowej legislacji w państwach demokratycznych.  

W toku prac legislacyjnych nad nowelizacją nie przeprowadzono kalkulacji rzeczywistych kosztów realizacji nakładanych na samorządy obowiązków, na które składa się nie tylko zakup odpowiedniego sprzętu i odpowiednich licencji, ale również koszty eksploatacji, konserwacji i utrzymania zakupionego sprzętu, jego ubezpieczenia, czy obsługi (w tym koszty osobowe), a także koszty archiwizacji zrealizowanych nagrań, o procesie ich ewentualnej anonimizacji nie wspominając. Nie dokonano również analizy relacji wprowadzonego obowiązku do innych regulacji ustawowych. Nie przeprowadzono, choć wydawać mogłoby się to oczywistym etapem, analiz w zakresie dotychczas stosowanych przez niektóre samorządy narzędzi transmisyjnych. Nie opracowano także żadnych choćby pozaustawowych instrukcji, czy poradników wdrażania obowiązku transmisyjnego – pomijając w tym miejscu ocenę zasadności stworzenia na szczeblu ogólnokrajowym powszechnej platformy informatyzacyjnej dla wszystkich jst umożliwiającej realizację obowiązków transmisyjnych.

Ustawodawca po raz kolejny założył, że samorządy podołają nakładanym na nie obowiązkom bez względu na jakość regulacji prawnych – i zapewne tak też się stanie, pozostaje jednak pytanie o to, czy niektórych kosztów i błędów, jakie zapewne będą popełniane w toku wdrażania nowelizacji, nie można było zapobiec lepiej stanowiąc powszechnie obowiązujące prawo.

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl