Kategorie

Nowe zasady powierzania zadań w zakresie transportu publicznego

Paweł Michalski
Unia Europejska uregulowała zasady zlecania usług publicznych w zakresie transportu publicznego. Według nowych przepisów tryb bezprzetargowy powierzania tych usług będzie mógł być stosowany tylko w określonych przypadkach.

3 grudnia 2009 r. wejdzie w życie rozporządzenie WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (dalej: rozporządzenie nr 1370). Dotyczy ono usług transportu pasażerskiego świadczonych koleją i innymi środkami transportu szynowego oraz drogowego. Wyłączone spod jego postanowień są natomiast usługi świadczone ze względu na znaczenie historyczne lub atrakcyjność turystyczną. Ponadto państwa członkowskie mogą zdecydować o rozciągnięciu postanowień rozporządzenia nr 1370 na usługi pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego.

Powierzanie usług

Artykuł 5 rozporządzenia nr 1370 przewiduje następujące możliwości (modele) świadczenia usług z zakresu transportu pasażerskiego:

1) samodzielne świadczenie usług przez instytucję publiczną (jednostkę samorządu terytorialnego) lub grupę instytucji,

2) bezpośrednie (bezprzetargowe) powierzenie wykonywania usług podmiotowi wewnętrznemu,

3) zlecenie świadczenia usługi osobie trzeciej w drodze przetargu,

4) rozwiązania szczególne.

Usługi świadczone przez samorząd

Pierwszy model wykonywania usług transportu pasażerskiego obejmuje sytuacje, w których samorządy przy realizowaniu usług korzystają ze swoich jednostek organizacyjnych nieposiadających odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Mogą to być:

• jednostki lub

• zakłady budżetowe.

Model ten może być wykorzystywany przez jedną jednostkę samorządu terytorialnego oraz grupę samorządów korzystających w tym celu z dopuszczonych prawem rozwiązań (np. związek komunalny, porozumienie komunalne).

Rozporządzenie nr 1370 w przypadku jednostek organizacyjnych samorządu nie wspomina o konieczności zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych. Biorąc jednak pod uwagę przyjęte w rozporządzeniu nr 1370 bardzo szerokie rozumienie terminu „umowa”, można uznać, że będzie nią uchwała właściwego organu stanowiącego jednostki samorządowej (rady gminy, powiatu lub sejmiku województwa), powołująca zakład budżetowy oraz nadająca mu statut określający cel utworzenia i przedmiot jego działalności. Oczywiście, dla świadczenia usług może zostać powołany nowy zakład budżetowy albo, poprzez odpowiednie zmiany statutu, obowiązek świadczenia usługi może być nałożony na zakład już istniejący.

Zlecanie usług podmiotowi wewnętrznemu

Drugi model polega na udzieleniu tzw. podmiotowi wewnętrznemu zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych, z pominięciem procedury przetargowej.

Podmiotem wewnętrznym może być m.in. spółka prawa handlowego, gdyż spełnia kryterium posiadania odrębnej od samorządu osobowości prawnej. Ocena, czy konkretna spółka spełnia wymogi pozwalające uznać ją za podmiot wewnętrzny, powinna dokonywać się indywidualnie w stosunku do każdego podmiotu przy zastosowaniu wskazanego w rozporządzeniu nr 1370 kryterium, czyli stopnia kontroli, jakiej podmiot podlega ze strony samorządu. Musi być to kontrola analogiczna do tej, jaką samorząd sprawuje w stosunku do swoich służb.

Rozporządzenie nr 1370 wyraźnie stanowi, że dla uzyskania statusu podmiotu wewnętrznego nie jest konieczne posiadanie przez samorząd „pełnej własności”. Moim zdaniem oznacza to, że podmiotem wewnętrznym może być również taka spółka, w której występuje większa liczba wspólników, a tym samym samorząd posiada w niej mniej niż 100% udziałów. Wynika to z założenia, że kontrolę nad spółką, w stopniu analogicznym do tej, jaką samorząd ma w stosunku do swoich służb, można zapewnić również w inny sposób.

Podmiot wewnętrzny musi samodzielnie świadczyć przeważającą część powierzonych mu usług, ponieważ rozporządzenie nr 1370 ogranicza możliwość wykorzystywania przez niego podwykonawców. Ponadto podmiotowi wewnętrznemu (oraz jednostkom od niego zależnym) zakazano uczestnictwa w przetargach na świadczenie usług publicznych w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, organizowanych poza terytorium macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy samorządy ze sobą współpracują w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W takiej sytuacji dopuszczalne jest świadczenie przez spółkę, z którą umowa została zawarta bezprzetargowo, usługi na obszarze wielu samorządów, jeśli korzystają one z przewidzianych prawem form współpracy (porozumienia komunalne oraz związki międzygminne), a spółka pozostaje podmiotem wewnętrznym w stosunku do chociażby jednej z umawiających się jednostek samorządowych.

Zlecanie usług w przetargu

Trzeci sposób powierzania transportu pasażerskiego polega na przeprowadzeniu przetargu i wybraniu przewoźnika w otwartej, przejrzystej i niedyskryminacyjnej procedurze.

Ponieważ rozporządzenie nr 1370 nie zawiera szczegółowych rozwiązań dotyczących takiej procedury, można przewidzieć, że polski ustawodawca zdecyduje się na odpowiednie stosowanie w tym względzie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp).

Rozwiązania szczególne

Rozporządzenie nr 1370, jako czwartą możliwość zlecania usług przewozowych przewiduje 3 rozwiązania szczególne, a mianowicie możliwość bezpośredniego udzielenia zamówienia:

1) osobom trzecim, niebędącym podmiotami wewnętrznymi, gdy średnia wartość roczna usług jest szacowana na mniej niż 1 mln euro lub wymiar świadczonych usług jest mniejszy niż 300 tys. km rocznie (progi ulegają podwyższeniu do 2 mln euro lub 600 tys. km, jeżeli udzielone bezpośrednio zamówienie dotyczy małego lub średniego przedsiębiorstwa eksploatującego nie więcej niż 23 pojazdy),

2) w przypadku zakłóceń w świadczeniu usług,

3) w zakresie transportu kolejowego jednostkom nietraktowanym jako podmioty wewnętrzne, ale pod warunkiem że nie zabrania tego prawo krajowe.

Zaliczenie dróg do odpowiednich kategorii>>

Niejasne przepisy dla transportu autobusowego i tramwajowego

Zapisy nowego prawa są w większości jasne i czytelne. Wątpliwości budzi jednak art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1370, stanowiący, że „zamówienia prowadzące do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych określone w dyrektywach 2004/17/WE lub 2004/18/WE w zakresie autobusowego lub tramwajowego transportu pasażerskiego, są udzielane zgodnie z procedurami przewidzianymi w tych dyrektywach, o ile takie zamówienia nie są udzielane w formie koncesji na usługi zgodnie z definicją zawartą w tych dyrektywach. W przypadku gdy zamówienia mają zostać udzielone zgodnie z dyrektywami 2004/17/WE lub 2004/18/WE (dyrektywy dotyczące zamówień publicznych), zasady udzielenia zamówień określone rozporządzeniem nie mają zastosowania”. Treść tego przepisu może być różnie interpretowana.

Prawdopodobna interpretacja art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1370 prowadzi do wniosku, że zlecanie usług w zakresie przewozów autobusowych lub tramwajowych podmiotowi wewnętrznemu może odbywać się na zasadach określonych rozporządzeniem tylko, gdy przewozy są świadczone na podstawie umowy o charakterze koncesji. W innych przypadkach takie powierzenie nie będzie objęte możliwością bezprzetargowego zlecenia przewidzianą w art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1370. Samorządom, które nie zdecydują się na koncesję, pozostają co do zasady przepisy Pzp (które dokonują implementacji dyrektyw 2004/17/WE lub 2004/18/WE), a zawarcie umów o świadczenie usług publicznych powinno nastąpić w jednym z przewidzianych w nich trybów.

Skorzystanie z trybu bezprzetargowego będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy zawarta ze spółką (podmiot wewnętrzny) umowa ma charakter koncesji w rozumieniu prawa wspólnotowego. Podstawową cechą umowy koncesji jest przeniesienie ryzyka na spółkę wyrażające się w niepewności dochodów czerpanych ze sprzedaży biletów i brak gwarancji ze strony samorządu, pokrycia strat w przypadku ziszczenia się ryzyka niższych wpływów. Problem z interpretacją art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1370 został dostrzeżony przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (dalej: MRR), które wystąpiło do Komisji Europejskiej (w tekście: KE) m.in. z prośbą o wyjaśnienia tej kwestii. Najnowsze wytyczne MRR wskazują, że dla umów nie będących koncesjami bezpośrednie udzielenie zamówienia podmiotowi wewnętrznemu w odniesieniu do przewozów autobusowych i tramwajowych będzie nadal możliwe. Podstawę dla tych działań stanowić będzie dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS), wydane na podstawie dyrektyw dotyczących zamówień publicznych i wypracowana w nim koncepcja podmiotu wewnętrznego. Moim zdaniem pogląd ten może być kwestionowany, albowiem orzecznictwo ETS, do którego odwołuje się MRR, powstało, gdy nie obowiązywało rozporządzenie nr 1370.

Kształtowanie rekompensat za świadczenie usług

Rozporządzenie nr 1370 określa również zasady obliczania wysokości rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, które będą obowiązywać od dnia wejścia nowych przepisów w życie.

Wynika to z 2 przyczyn:

1) sposób kształtowania rekompensaty nie jest zupełnie nowy, w dużej mierze stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie wytycznych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 „Altmark”,

2) postanowienia rozporządzenia nr 1370 dotyczące rekompensat nie są obowiązkowe, jeśli chodzi o sposób kształtowania ich wysokości.

Zachęcić do określania wysokości rekompensaty, zgodnie z wskazówkami wynikającymi z rozporządzenia nr 1370, ma zwolnienie samorządu z obowiązku notyfikacji pomocy publicznej, ponieważ rekompensaty takie są traktowane jak zgodne z zasadami wspólnego rynku.

Podmioty, które nie skorzystają z rozwiązania proponowanego w rozporządzeniu nr 1370, będą kwalifikowały się do grona udzielających pomocy publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami (czyli z obowiązkiem notyfikacji tej pomocy w KE). Tym samym obecny system dopłat do wozokilometrów nie będzie zakazany, ale będzie traktowany jako pomoc publiczna, która, jeśli okaże się niedozwolona, będzie musiała być zwrócona.

Rozporządzenie nr 1370 przewiduje, że przyznanie rekompensaty, niezależnie od jej charakteru, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, musi następować w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. Tylko wyjątkowo możliwe jest określanie pewnych składników rekompensaty poprzez stosowanie tzw. zasad ogólnych, czyli np. uchwał rady gminy. Dotyczy to zwłaszcza ustalania taryf maksymalnych dla wszystkich lub niektórych kategorii pasażerów.

Podmioty prowadzące – oprócz usług publicznych za zakresu transportu pasażerskiego, świadczonych na rzecz podmiotu publicznego na podstawie umowy – inną działalność zobowiązane są do oddzielnego prowadzenia rachunkowości związanej z usługami publicznymi. Wszelkie koszty zmienne, odpowiednia suma na poczet kosztów stałych i rozsądny zysk związany z jakąkolwiek inną dziedziną działalności podmiotu świadczącego usługi publiczne nie mogą być w żadnym przypadku rozliczane w ramach danych usług publicznych.

Ponadto jeden ze składników rekompensaty, jakim jest rozsądny zysk, rozumiany jako stopa zwrotu z kapitału, która w danym państwie członkowskim uznawana jest za normalną, nie został ustalony w sposób sztywny. Wysokość do 6% rocznie stanowi propozycję MRR (Wytyczne MRR w zakresie zasad dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług w transporcie zbiorowym, wersja z 16 stycznia 2009 r.). Jednak trudno rozstrzygnąć, jaka będzie ostatecznie, zwłaszcza że nie można wykluczyć różnej wysokości zależnie od regionu kraju oraz takich czynników, jak gęstość zaludnienia itp. Do tego jednak czasu zalecane jest korzystanie z rekomendacji MRR.

Kto może być członkiem komisji przetargowej>>

SŁOWNICZEK

Podmiot wewnętrzny to odrębna prawnie jednostka podlegającą kontroli właściwego organu lokalnego, a w przypadku grupy organów przynajmniej jednego właściwego organu lokalnego, analogicznej do kontroli, jaką sprawują one nad własnymi służbami (art. 2 pkt j rozporządzenia nr 1370)

Paweł Michalski

Postawy prawne:

• Ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z. 2007 r. nr 223, poz. 1655; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 91, poz. 742)

• Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz. UE L 134 z 30.04.2004, str. 114)

• Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.Urz. UE L 134 z 30.4.2004, str. 1)

• Rozporządzenie WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.Urz. UE L 315 z 3.12.2007, str. 1)

 

Chcesz dowiedzieć się więcej, skorzystaj z naszego programu
INFORLEX Plan kont dla firm – program
INFORLEX Plan kont dla firm – program
Tylko teraz
Źródło: Samorzad.infor.pl
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    22 wrz 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Awans zawodowy nauczycieli - zmiany

    Awans zawodowy nauczycieli - zmiany. Zmniejszenie liczby stopni awansu zawodowego, egzamin na mianowanie oraz zmiany w urlopach dla nauczycieli - to niektóre propozycje MEiN.

    Podwyżki dla nauczycieli od 1 września 2022 r.

    Podwyżki dla nauczycieli od 1 września 2022 r. - ile wyniosą? Ministerstwo Edukacji i Nauki przedstawiło propozycję wynagrodzeń. Nauczyciel dyplomowany zarobi nawet 7750 zł.

    Trzecia dawka szczepionki na COVID-19

    Trzecia dawka szczepionki na COVID-19 – dla kogo? Jakim preparatem będzie można się zaszczepić?

    Darmowe przejazdy komunikacją w Dzień bez Samochodu - 22 września

    22 września w Dzień bez Samochodu darmowe przejazdy komunikacją zbiorową w Warszawie i w wielu innych miastach.

    Polski Ład - dochody gmin w 2022 r.

    Polski Ład. Wiceminister Finansów Sebastian Skuza zapewnia, że żadna gmina w 2022 nie będzie miała mniejszych dochodów niż prognozowała przed Polskim Ładem.

    Wynagrodzenia i zatrudnienie w samorządach

    Wynagrodzenia w samorządach - czy będą podwyżki w 2022 roku? Czy spodziewana jest redukcja etatów w urzędach?

    Stan wyjątkowy - do kiedy?

    Stan wyjątkowy - do kiedy? Czy stan nadzwyczajny przy granicy polsko-białoruskiej zostanie przedłużony?

    Podwyżki cen za wodę i ścieki 2021-2024

    Podwyżki cen za wodę i ścieki. Wiceszef Wód Polskich poinformował, że do regulatora trafiło ok. 2,6 tys. wniosków taryfowych od przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych. W ponad 90 proc. przypadków przedsiębiorstwa zawnioskowano o podwyżki cen za wodę i ścieki. Propozycje nowych taryf są składane na trzy lata (2021-2024).

    4 fala COVID - kiedy lockdown?

    4 fala COVID - kiedy lockdown? Minister Zdrowia poinformował w jakiej sytuacji rząd będzie wprowadzał obostrzenia.

    Program Poznaj Polskę - do kiedy nabór wniosków?

    Program Poznaj Polskę - do kiedy nabór wniosków na dofinansowanie do wycieczek szkolnych? Program cieszy się bardzo dużym zainteresowaniem, są dodatkowe środki.

    Protest medyków 2021 [PODCAST]

    Protest medyków - jakie są postulaty protestujących? Jak wygląda obecnie praca w służbie zdrowia? Na te pytania, w rozmowie z Martą Zdanowską (Infor.pl) odpowiada ratownik medyczny, Jan Świtała. Zapraszamy do wysłuchania najnowszego podcastu "DGPtalk: Z pierwszej strony".

    Laboratoria Przyszłości - miliard na wyposażenie dla szkół

    Laboratoria Przyszłości - rusza największa rządowa inwestycja w nowoczesną edukację. Na co będzie można uzyskać wsparcie z programu?

    Whistleblowing – stan gotowości sektora publicznego

    Whistleblowing. Zostały trzy miesiące dni do wdrożenia systemów dla sygnalistów przez podmioty prawne w sektorze publicznym, a więc i jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty w sektorze prywatnym. Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu blisko 22 miesięcy od dnia publikacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, nie pojawił się nawet projekt ustawy implementującego ww. Dyrektywę do polskiego porządku prawnego.

    Brakuje nauczycieli - czy prawo do nauki jest zagrożone?

    Prawo do nauki może być zagrożone przez brak nauczycieli.

    Do kiedy wniosek o 300+?

    Wniosek o 300+ wciąż można złożyć. Do kiedy ZUS przyjmuje wnioski o "Dobry start" w 2021 r.?

    "Dla lasu, dla ludzi" - kampania społeczna Lasów Państwowych

    Lasy Państwowe przygotowały kampanię społeczną "Dla lasu, dla ludzi". Jakie są cele kampanii?

    Zaświadczenie o kontynuowaniu nauki do ZUS - ważny termin

    Zaświadczenie o kontynuowaniu nauki do ZUS to ważny dokument dla uczniów i studentów pobierających rentę rodzinną. Do kiedy należy go złożyć?

    Środki dla samorządów na działania edukacyjne

    Samorządy do 17 września 2021 r. mają otrzymać środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na działania edukacyjne.

    Whistleblowing – czemu sygnaliści nie zgłaszają naruszeń?

    Whistleblowing. Kluczowym testem dla systemów będzie to czy wpłyną zgłoszenia od sygnalistów i jak na nie zareagujemy. Ilu pracowników jest gotowych zgłosić nadużycie w pracy? Dlaczego pracownicy nie powiadamiają swoich pracodawców o nadużyciach w pracy?

    Stan wyjątkowy w Polsce 2021 - czy jest zgodny z prawem? [PODCAST]

    2 września 2021 na części terytorium Polski wprowadzono stan wyjątkowy. Jest to odpowiedź polskich władz na, trwający od kilku tygodni, kryzys uchodźczy na granicy z Białorusią. Co to właściwie oznacza dla obywateli? Czy działania rządu są zgodne z prawem? Te kwestie w rozmowie z Martą Zdanowską (Infor.pl) wyjaśnia mec. Katarzyna Gajowniczek-Pruszyńska. Zapraszamy do wysłuchania najnowszego podcastu "DGPtalk: Z pierwszej strony".

    Podział uczniów na zaszczepionych i niezaszczepionych - czy jest dozwolony?

    Podział uczniów na zaszczepionych i niezaszczepionych - czy jest dozwolony? Oto odpowiedź Ministra Edukacji i Nauki Przemysława Czarnka.

    Całodobowa infolinia dla dzieci, młodzieży i rodziców

    Całodobowa infolinia dla dzieci, młodzieży, rodziców i już działa pod numerem telefonu 800 800 605. Można na niej uzyskać profesjonalną pomoc doświadczonych psychologów, pedagogów oraz prawników. Połączenia są bezpłatne.

    Wcześniejsze emerytury dla nauczycieli?

    Wcześniejsze emerytury dla nauczycieli? Nauczyciel, który nie będzie chciał pracować przy wyższym pensum, będzie mógł odejść na wcześniejszą emeryturę na obowiązujących wcześniej zasadach – dowiedział się DGP.

    Podwyżki dla nauczycieli i wyższe pensum w 2022 r.?

    Podwyżki dla nauczycieli i wyższe pensum w 2022 roku? Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowuje kolejne propozycje dotyczące reformy systemu wynagradzania nauczycieli.

    Stan wyjątkowy a stan wojenny

    Stan wyjątkowy a stan wojenny - czym się różnią, kiedy można je wprowadzić? Jakie stany nadzwyczajne przewiduje Konstytucja?