Lokalny transport zbiorowy bezpłatnie

Gmina jako organizator publicznego transportu zbiorowego może odstąpić od pobierania opłat za przewozy o charakterze użyteczności publicznej.

Organizacja publicznego transportu zbiorowego

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy. W zależności od charakteru jednostki samorządu terytorialnego mogą one obejmować różnorodne spektrum działań – poprzestania na regulacji niektórych aspektów działania przewoźników prywatnych, przez organizowanie pojedynczych linii autobusowych, aż po konieczność zarządzania skomplikowaną strukturą obejmującą wiele rodzajów środków transportu.  Transport zbiorowy ma istotne znaczenie dla funkcjonowania jednostek terytorialnych, w szczególności zaś pomaga w utrzymaniu ich spójności oraz ograniczeniu negatywnych zjawisk związanych z indywidualnym ruchem samochodowym (szkodliwa emisja, zakorkowanie dróg, brak miejsc parkingowych). Jego pozytywne oddziaływanie zostało docenione zarówno przez Unię Europejską (patrz: Biała Księga Komisji Europejskiej), jak i organy państwowe (patrz: Strategia Rozwoju Transportu do 2020 roku). Wiążą się z tym różnorodne programy wsparcia i dofinansowania.

Co oczywiste, organizacja publicznego transportu zbiorowego wymaga wydatkowania określonych (często znacznych) środków pieniężnych. Składać mogą się nań zarówno koszty samodzielnej realizacji zadania przez gminę (m.in. zakup pojazdów, utrzymanie personelu), jak i wynagrodzenie dla operatora. Choć mogą być one częściowo pokrywane z wpływów związanych z realizacją transportu publicznego (np. bilety, opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów i przewoźników), to zazwyczaj nie są one wystarczające do zrównoważenia kosztów. Różnica musi zostać pokryta z innych środków własnych gminy (które mogą nierzadko stanowić więcej niż połowę budżetu komunikacji publicznej).

Zobacz również:Gospodarka przestrzenna 

Pojawia się więc pytanie, czy gmina może zgodnie z prawem zrezygnować z poboru opłat za przewóz osób w transporcie zbiorowym? Pozwoliłoby to, przynajmniej teoretycznie, na zwiększenie atrakcyjności przewozów publicznych (a także ograniczyłoby koszty związane z drukiem, dystrybucją i kontrolą biletów, a także obsługą kasowników oraz administrowaniem systemem). Takie przedsięwzięcie niesie ze sobą również pewne walory marketingowe oraz socjalne (zapobieganie wykluczeniu osób, dla których korzystanie z transportu publicznego stanowi zbyt duży wydatek).

Należy wskazać, że takie rozwiązanie zostało już wprowadzone w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego. Aby ustalić, jakie czynności należy podjąć w tym celu, należy dokonać analizy przepisów regulujących organizację publicznego transportu zbiorowego.

Analiza przepisów i orzecznictwa

Obserwując dotychczasową działalność gmin, można zaobserwować dwa sposoby wprowadzania bezpłatnych przewozów o charakterze użyteczności publicznej – w drodze uchwały rady gminy lub poprzez zarządzenie organu wykonawczego. Przykładem pierwszego rozwiązania były uchwały wprowadzające „bezpłatną komunikację” oraz powierzające wykonanie tej uchwały wójtom (np. uchwała Rady Miasta Kościerzyna w sprawie akceptacji wprowadzenia bezpłatnej komunikacji miejskiej na terenie miasta Kościerzyna). W drugim przypadku, organ wykonawczy gminy wydawał zarządzenie wprowadzające bezpłatne usługi przewozowe (np. zarządzenie nr 659-PR.153.2016 Burmistrza Głuchołaz z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie wprowadzenie bezpłatnych usług przewozowych na terenie miasta i gminy Głuchołazy).

W obowiązującym stanie prawnym zasady organizowania publicznego transportu zbiorowego reguluje przede wszystkim ustawa o publicznym transporcie zbiorowym [dalej jako u.p.t.z.]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. gmina jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich na swoim terytorium lub na terytorium innej gminy, która przekazała swoje zadania organizatora w drodze porozumienia. Jak stanowi art. 8 u.p.t.z. do zadań organizatora należy planowanie, organizowanie i finansowanie publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 7 ust. 4 pkt 1 u.p.t.z. w przypadku gminy wykonuje je co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta [dalej jako wójt].

Art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. stanowi, iż organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na m.in. ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie – Prawo przewozowe za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. operatorem jest samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie. Oznacza to, iż to wójt określa konkretne ceny za przewozy o charakterze użyteczności publicznej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 października 2015 r.).

Należy zauważyć, iż pojęcie „ustalenia opłat za przewóz” przez organizatora sugeruje konieczność jakiegokolwiek ich ustalenia. Wydaje się jednak, iż w ramach kompetencji wójta do ustalania opłat za przewóz mieści się również odstąpienie od ich poboru w ogóle. Nie będzie to bowiem równoznaczne z określeniem uprawnień do ulgowych lub bezpłatnych przejazdów dla pewnych kategorii pasażerów, lecz generalne zaniechanie w stosunku do wszystkich z nich. Takie działanie wydaje się mieścić w otwartym katalogu czynności organizatora zawartym w art. 15 ust. 1 u.p.t.z. Wydaje się również zgodne z konstytucyjną zasadą samodzielności gmin w realizacji zadań własnych.

Jak stanowi art. 19 u.p.t.z. organizator może realizować przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego w formie samorządowego zakładu budżetowego lub wskutek wyboru operatora (w trybie określonym w ustawie – Prawo zamówień publicznych, w trybie określonym w ustawie o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, albo w trybie bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego określonego w art. 22 u.p.t.z.). Tego rodzaju przewozy realizowane przez operatora, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.p.t.z będą przewozami o charakterze użyteczności publicznej. Należy przy tym wskazać, iż na podstawie art. 25 ust. 3 u.p.t.z. w umowie zawieranej z operatorem należy określić m.in. stronę umowy, której przysługują wpływy z opłat za przewóz oraz warunki zmiany opłat za przewóz, jeżeli stroną umowy, której przysługują wpływy, jest operator.

Art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. nie jest jednak jedynym przepisem regulującym kwestię opłat. Zgodnie z art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b u.p.t.z. rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Ceny te mają charakter cen maksymalnych. W orzecznictwie wskazuje się, iż kompetencja rady gminy nie dotyczy ustalania konkretnych opłat za przewóz – to należy do zakresu działania wójta. Rada gminy może jedynie określić „nieprzekraczalny poziom cen” (tak przywoływane już rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 października 2015 r.).

Rodzi się jednak pytanie, czy również rada gminy może określić „ceny maksymalne” na poziomie zerowym, korzystając z kompetencji wynikającej z art. 50a i 50b u.p.t.z. W praktyce oznaczałoby to bowiem pozbawienie wójta swobody działania w zakresie ustalenia opłat za przewóz. Co więcej, w przypadku, w którym to operatorom przysługiwałyby wpływy z opłat za przewóz, przedmiotowa uchwała wprost dotyczyłaby ich sytuacji prawnej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach (na mocy której ustanowiono art. 50a i 50b u.p.t.z.) cena jest wartością wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Literalna wykładnia przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, iż rada może określić ceny maksymalne biletów jednorazowych lub miesięcznych na przykład w wysokości 0,01 zł. Nie jest natomiast jasne, czy może określić je jako 0,00 zł lub „bezpłatne”. Należy jednak podkreślić, iż takie działanie nie zostało wprost zakazane w ustawie.

Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 17 sierpnia 2015 r. stwierdził wprost, iż kompetencja Rady Miejskiej do wprowadzenia bezpłatnej komunikacji miejskiej wynika z art. 50a ust. 1 u.p.t.z. w drodze aktu prawa miejscowego. Jak jednak wynika z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niektórzy przedstawiciele doktryny wskazują, iż owe upoważnienia nie mogą być oparte na wykładni celowościowej[1].

Należy wskazać, iż ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, którymi powinna kierować się rada gminy w zakresie ustalania cen maksymalnych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej. Skoro literalna wykładnia prowadzi do wniosku, że mogłyby być one ustalone nawet w wysokości 0,01 zł, to można stwierdzić, iż bardziej racjonalne byłoby wprowadzenie stawek w wysokości 0,00 zł. Z drugiej strony, nie jest wykluczone, że w przyszłości ten sposób rozumienia przepisów mógłby być zakwestionowany przez organy nadzoru. Jednakże, znaczna liczba uchwał rad gmin wprowadzających bezpłatne przewozy o charakterze użyteczności publicznej, które nie zostały zakwestionowane przez organy nadzoru lub sądy administracyjne prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa wykładnia jest akceptowana w praktyce.

Należy przy tym zaznaczyć, iż konsekwencją uchwały wprowadzającej ceny „zerowe” jako ceny maksymalne powinno być wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia dostosowującego konkretne ceny do postanowień uchwały (a więc, przykładowo, stanowiące o odstąpieniu od pobierania opłat za korzystanie z przewozów o charakterze użyteczności publicznej). Wyjątkiem od tej zasady mogłaby być sytuacja, w której nigdy nie wprowadzono opłat za korzystanie z przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić natomiast, iż organy gminy nie mają kompetencji do ustanowienia bezpłatnych przejazdów w przewozach, które nie mają charakteru użyteczności publicznej (realizowanych przez przewoźników komercyjnych).

Kompetencje organu wykonawczego gminy

Organ wykonawczy gminy jest kompetentny do ustalenia bezpłatnych przewozów o charakterze użyteczności publicznej (a więc realizowanych przez operatorów) w drodze zarządzenia (jeżeli wcześniej ustalił już stawki opłat) lub wstrzymanie się od jego wydania (jeżeli dotąd nie ustalał stawek). Może się on na to zdecydować bez względu na wolę rady gminy.

Należy natomiast zasygnalizować pewne wątpliwości w zakresie dopuszczalności ustalenia bezpłatnych przewozów w drodze uchwały rady gminy (podjętej na podstawie art. 50a u.p.t.z.). Upoważnienie zawarte w tym przepisie nie dopuszcza bowiem takiej możliwości wprost. Niemniej, nawet w przypadku, w którym rada gminy zdecydowałaby się na ustalenie cen maksymalnych jako cen „zerowych”, także organ wykonawczy powinien wydać odpowiednie zarządzenie (np. stanowiące o odstąpieniu od ustalenia opłat). Wyjątkiem mogłaby być sytuacja, w której nigdy nie wprowadzono opłat za korzystanie z przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Niemniej należy zaznaczyć, iż nawet w przypadku, w którym organ wykonawczy gminy chciałby odstąpić od ustalenia jakichkolwiek opłat za przewóz, to w kompetencji rady gminy pozostanie wyrażenie ewentualnej zgody na dokonanie odpowiedniej zmiany w uchwale budżetowej w odniesieniu do wydatków i wpływów z zakresu lokalnego transportu zbiorowego.

Organy gminy nie mają natomiast kompetencji do ustanowienia bezpłatnych przejazdów w przewozach, które nie mają charakteru użyteczności publicznej (realizowanych przez przewoźników komercyjnych).

[1] D. Dąbek, Komentarz do art. 94 Konstytucji RP [w:] M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, System Informacji Prawnej Lex.

Adrian Misiejko

aplikant radcowski, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem ustroju j.s.t. i publicznego transportu zbiorowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl