Decyzja o warunkach zabudowy w postępowaniu odwoławczym

Samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) po otrzymaniu akt postępowania o ustalenie warunków zabudowy (dalej: WZ), ale przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, powinno przeprowadzić ocenę formalną obejmującą weryfikację zakresu żądania podmiotu składającego odwołanie oraz sprawdzenie, czy odwołanie pochodzi od strony, a także czy został zachowany termin na jego wniesienie.

Równie ważne jest sprawdzenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Należy bowiem pamiętać, że SKO nie będzie miało prawa do wystąpienia w sprawie w charakterze organu odwoławczego, jeżeli nie został zachowany termin do wniesienia odwołania, a strona nie wystąpiła o jego przywrócenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 20 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 422/11) stwierdził, że pismo zatytułowane jako odwołanie, a wniesione po terminie, nie stanowi w istocie środka zaskarżenia, a ewentualne jego rozpoznanie i wydanie decyzji byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), ponieważ decyzja organu II instancji zostałaby wydana bez podstawy prawnej.

Istotne znaczenie ma także przeprowadzenie wstępnej oceny treści żądania. Decyzja WZ powinna bowiem zawierać szczegółowe rozstrzygnięcia, co powoduje, że niekiedy strony kwestionują brak rozstrzygnięcia co do wszystkich kwestii w piśmie mylnie tytułowanym jako odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 427/09) orzekł, że jeżeli z pisma wynika niezadowolenie strony z nieobjęcia rozstrzygnięciem wszystkich kwestii, to takie pismo nie jest w istocie odwołaniem, lecz żądaniem uzupełnienia treści decyzji na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. W takim przypadku organowi odwoławczemu nie wolno rozpatrzyć merytorycznie pisma jako odwołania, a akta sprawy powinny zostać odesłane organowi I instancji.

Polecamy również: Rozbiórka z warunkami zabudowy

Strony postępowania odwoławczego

Wstępne badanie odwołania od decyzji WZ obejmuje również sprawdzenie, czy osoba wnosząca odwołanie jest stroną postępowania. Jeżeli bowiem odwołanie nie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony postępowania WZ, to zgodnie z wyrokiem NSA z 7 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 905/11) organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W praktyce postępowań WZ często jednak zdarza się błędne określenie kręgu stron postępowania przez organ I instancji. Dlatego SKO, w przypadku wniesienia odwołania przez podmiot, który nie był wcześniej uznawany za stronę postępowania WZ, powinny wnikliwie badać, czy podmiot taki nie powinien być stroną tego postępowania, a umorzyć postępowanie odwoławcze wyłącznie w przypadku ewidentnego braku przymiotu strony. WSA w Warszawie w wyroku z 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1904/11) podkreślił, że odwołanie może wnieść także podmiot, który nie był stroną w postępowaniu przed organem I instancji, którego jednak interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Z orzecznictwa

Odwołanie takie można wnieść dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. W tym celu należy ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/10

Zakres postępowania wyjaśniającego

Po wstępnym badaniu wymogów formalnych odwołania SKO powinno przystąpić do merytorycznego zbadania prawidłowości decyzji WZ. Organ II instancji nie może jednak ograniczyć się do zbadania wyłącznie zasadności zarzutów zawartych w odwołaniu, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. powinien stwierdzić, czy w sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, a następnie skonfrontować wynik własnego postępowania wyjaśniającego z decyzją WZ. WSA w Warszawie w wyroku z 10 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 873/11) ocenił, że z art. 15 k.p.a. wynika obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Dlatego postępowanie odwoławcze powinno być traktowane jako powtórzenie rozstrzygania w tej samej sprawie. SKO, oceniając prawidłowość decyzji WZ, nie może pomijać merytorycznej oceny okoliczności czy dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle art. 136 k.p.a., w postępowaniu przed organem odwoławczym może dojść do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zwraca się jednak przy tym uwagę, że takie uzupełnienie nie powinno prowadzić do naprawienia nieprzeprowadzonego lub błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organu I instancji, bowiem jeżeli stan faktyczny sprawy zostanie ustalony dopiero przez organ odwoławczy, to dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc powyższe do specyfiki postępowania WZ, NSA w wyroku z 25 lutego 2011 r. (sygn. akt II OSK 1607/09) wskazał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jako dokument podstawowy, na którym powinna zostać oparta decyzja WZ organu I instancji, może zostać uzupełniona w toku postępowania przed SKO tylko w wyjątkowych sytuacjach. Co do zasady natomiast stwierdzenie braków analizy urbanistyczno-architektonicznej powinno prowadzić do uchylenia decyzji WZ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Polecamy również: Decyzja o warunkach zabudowy

Z orzecznictwa

Kolegia nie mogą ograniczać się do sprawdzenia, czy analiza urbanistyczno-architektoniczna będąca podstawowym dowodem w sprawie o wydanie decyzji WZ została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. W tym zakresie organ drugiej instancji powinien przeprowadzić ocenę merytorycznej prawidłowości analizy jak każdego innego dowodu.

Wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 822/06

Najczęstsze błędy

Praktyka orzecznicza SKO pozwala na wyodrębnienie przynajmniej kilku błędów, które często powtarzają się w decyzjach WZ, a które skutkują zwykle koniecznością ich uchylenia. Można tu zwrócić uwagę na niewłaściwe określenie poszczególnych parametrów architektonicznych projektowanej inwestycji. W szczególności za błędne uznaje się określenie parametru poprzez wskazanie tylko jednej wartości granicznej (np. do 40 m). Dlatego za wyłącznie prawidłowe należy uznać określenie parametrów poprzez wskazanie konkretnej wartości danego parametru (np. 40 m) lub posłużenie się dwoma wartościami granicznymi (np. od 35 do 45 m), na co zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z 17 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 71/11). Jako niewłaściwy sposób określenia parametrów nowej zabudowy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 800/07) zakwalifikował takie ich określenie, w którym zrezygnowano z wyrażenia ich w stosowanych jednostkach miary, np. określenie wysokości nowego budynku przez wskazanie wyłącznie liczby pięter. Poszczególne parametry powinny być przy tym określone na poziomie średniej danego parametru dla obszaru analizowanego. Przepisy dopuszczają wyjątki od określenia parametrów na podstawie średnich, ale, zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1290/10), powinno być to logicznie uzasadnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej koniecznością lub korzyścią dla ładu przestrzennego.

Nieprawidłowe wyznaczenie parametrów nowej inwestycji wiąże się zwykle z nieprawidłowościami analizy urbanistyczno-architektonicznej, do których należą w szczególności błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz rezygnacja ze wskazania średniej poszczególnych parametrów dla całego obszaru analizowanego.

Do częstych błędów należą również wadliwie przeprowadzone postępowania uzgadniające. Wciąż zdarza się, że przedmiotem uzgodnienia nie jest projekt decyzji WZ, lecz samo zamierzenie inwestycyjne. NSA w wyroku z 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 947/08) podkreślił, że do organu uzgadniającego powinien zostać przesłany wyłącznie projekt decyzji, nie zaś wniosek inwestora, bowiem to na konkretną treść projektu decyzji ma wyrazić zgodę organ uzgadniający.

Polecamy serwis: Prawo administracyjne

Rozstrzygnięcie SKO

Postępowanie odwoławcze od decyzji WZ, co do zasady, kończy się wydaniem jednej z decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 138 k.p.a. Jednym z możliwych rozstrzygnięć, które jednak stosowane są najrzadziej, jest umorzenie postępowania odwoławczego. W świetle wyroku WSA w Poznaniu z 13 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 407/11), konieczność umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji WZ zachodzi m.in. w sytuacji uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet jeżeli w momencie wydawania decyzji organu I instancji plan miejscowy jeszcze nie obowiązywał. Wejście w życie planu miejscowego stanowi bowiem zawsze przesłankę skutkującą niemożnością prowadzenia postępowania WZ, także postępowania odwoławczego w tym zakresie. Konieczność umorzenia postępowania odwoławczego zachodzi również w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania.W przypadku wydania prawidłowej decyzji WZ kolegium powinno wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Krakowie w wyroku z 19 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 898/08) wyjaśnił, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną w I instancji nie jest zatwierdzeniem poprzedniej decyzji, zaś utrzymanie w mocy należy uznać za skrót wyrażający zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem SKO może wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję WZ, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dojdzie do takiej samej konkluzji, tj. uzna, że biorąc pod uwagę stan sprawy ustaliłoby takie same lub zbliżone parametry nowej zabudowy.

Najwięcej wątpliwości budzi możliwość wydania przez SKO decyzji uchylającej decyzję WZ i jednocześnie ustalającej nowe warunki zabudowy. Obecnie uznaje się już, że SKO może wydać decyzję merytoryczną, tj. ustalającą warunki zabudowy, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala na ustalenie parametrów zabudowy.

Kolegium może również wydać decyzję kasacyjną, tj. decyzję uchylającą decyzję WZ organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Praktyka wskazuje jednak, że decyzje kasacyjne są nadużywane przez SKO. Dlatego WSA w Warszawie w wyroku z 12 sierpnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 365/08) podkreślił, że skorzystanie przez SKO z decyzji kasacyjnej w postępowaniach WZ powinno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na jej merytoryczne rozpatrzenie. Chodzi więc o takie przypadki, w których wcześniej poczynione ustalenia nie znajdują potwierdzenia w analizie urbanistyczno-architektonicznej lub budzą istotne wątpliwości, których SKO nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie.

Z orzecznictwa

Nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu odwoławczym, jeżeli wcześniej organ pierwszej instancji odmówił ich ustalenia. Jeżeli w takiej sytuacji kolegium doszłoby do wniosku, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, to powinno uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do tego organu celem jej ponownego rozpoznania.

Wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10

SKO może wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala na ustalenie parametrów zabudowy.

KAZIMIERZ PAWLIK
Autor jest radcą prawnym, specjalizuje się w prawie administracyjnym

Podstawa prawna
● art. 15, art. 111 § 1, art. 136, art. 138, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 183)

Polecamy również: Jakie są możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy