Konsekwencje wyroku TK w sprawie użytkowania wieczystego

Ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (dalej: u.p.p.u.w.) weszła w życie 13 października 2005 r. W art. 1 ust. 1 przyznała ona osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych prawo do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednocześnie wyłączono z tego zakresu nieruchomości przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Warunek konieczny, jaki musieli spełnić użytkownicy wieczyści, był taki, że status ten musieli posiadać w dniu wejścia w życie u.p.p.u.w.

O wyroku TK w sprawie użytkowania wieczystego pisaliśmy w nr. 7 GSiA z 2015 roku w artykule „Prawo gminy do rozporządzania własnymi nieruchomościami”.

Zapis ten obowiązywał przez prawie sześć lat, czyli do 9 października 2011 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja zasad przekształcania użytkowania wieczystego), która nadała nową treść art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. Zgodnie z nową regulacją, wszystkie osoby fizyczne (niezależnie od rodzaju nieruchomości będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego) i prawne (czego wcześniej nie było), które 13 października 2005 r. były wieczystymi użytkownikami nieruchomości, uzyskały prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Zmiana ta była bardzo niekorzystna dla gmin, gdyż zmuszała je do wyzbywania się majątku.

Zobacz również: Koszty wyceny nieruchomości przy przekształceniach własnościowych

Wyrok TK

Trzy samorządy zaskarżyły nowelizację zasad przekształcania użytkowania wieczystego do Trybunału Konstytucyjnego, wskazując jednocześnie na naruszenie przez ustawodawcę w tym zakresie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., a zwłaszcza:

● art. 2 stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska to demokratyczne państwo prawa, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, i

● art. 165 ust. 1 traktującego o tym, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną i jako takim przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe.

Trybunał uznał 15 marca 2015 r. nowelizację zasad przekształcania użytkowania wieczystego rozszerzającą krąg „nowo uprawnionych” użytkowników wieczystych o osoby prawne i te osoby fizyczne, które uzyskały to prawo w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, za niekonstytucyjną (wyrok TK z 15 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13).

Nie analizując argumentacji, na której oparł się TK, trudno przewidzieć, jakie konkretne skutki przyniesie wydane orzeczenie. Można pokusić się jednak o pewne przewidywania w tym przedmiocie.

Skutki wyroku TK

Rezultatem wyroku TK w sprawie użytkowania wieczystego będzie m.in. to, że niewątpliwie zwiększy się wpływ gmin na prowadzoną na ich terenach politykę przestrzenną w zakresie wykorzystywania nieruchomości gruntowych przez przedsiębiorców. Warto przypomnieć, że, co do zasady, użytkowanie wieczyste jest ustanawiane na 99 lat z możliwością skrócenia tego okresu do nie mniej niż 40 lat. Wprawdzie uprawnienia użytkownika wieczystego są bardzo zbliżone do uprawnień właściciela wobec nieruchomości, to jednak dzieli je istotna różnica. Właściciela w zakresie zagospodarowania terenu wiąże ze strony jednostki samorządu terytorialnego jedynie obowiązujący na jej terenie plan zagospodarowania przestrzennego i ustawy, natomiast wieczystego użytkownika również zawarta umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (zawierana, co do zasady, w formie aktu notarialnego). Ta forma prawna daje więc JST więcej możliwości decydowania o rozwoju przestrzennym.

W przypadku oddawania gruntu w użytkowanie wieczyste, np. w celu zabudowania nieruchomości gruntowych, to – w przeciwieństwie do umowy sprzedaży – gmina będzie miała wpływ na takie kwestie, jak: termin rozpoczęcia i zakończenia robót, wskazanie rodzaju budynków i wyartykułowanie obowiązku ich utrzymania w należytym stanie, warunki dokonania ewentualnej rozbiórki w trakcie trwania zawartej umowy itd.

„Podwójne” koszty ponoszone przez wieczystych użytkowników będących przedsiębiorcami mogą okazać się utrudnieniem w zapewnieniu im przez gminy przestrzeni do działania.

W przypadku gdy użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości w sposób sprzeczny z jej przeznaczeniem, będzie to przesłanka do rozwiązania umowy. Tym samym właściciel, czyli gmina, odzyska możliwość dysponowania będącą jej własnością nieruchomością (co po sprzedaży nieruchomości ograniczałoby prawa samorządów do de facto zdania się na działanie powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego).

Przedsiębiorcy, którzy złożyliby wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zapłaciliby z tego tytułu jednorazową opłatę (ewentualnie w ratach w okresie od 10 do 20 lat – o ile sami nie wnioskowaliby o okres krótszy niż 10 lat), a następnie jako właściciele płaciliby podatek od nieruchomości. Natomiast użytkownik wieczysty będzie nie tylko zobowiązany zgodnie z zawartą umową do corocznego uiszczania opłaty z tego tytułu za cały okres, na który zawarto umowę. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, każdy użytkownik wieczysty to z mocy prawa również podatnik podatku od nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku wieczystego użytkowania ustanawianego na rzecz przedsiębiorców przez gminy będą oni zobowiązani do opłacania dwóch należności za nieruchomości gruntowe (tj. opłaty na podstawie umowy i podatku od nieruchomości).

Podatek od nieruchomości za grunty czy budynki opłacany przez przedsiębiorcę nie jest powiązany z wartością nieruchomości, która z kolei jest (o ile wzrośnie) podstawą do aktualizacji raz na trzy lata opłaty z tytułu wieczystego użytkowania.

Jednak skutkiem wyroku TK może być i to, że gminom może być trudniej zapewnić „przestrzeń” do działania na ich terenie dla przedsiębiorców w sytuacji, kiedy ich aktywność będzie prowadzona na gruncie, wobec którego nie będzie im przysługiwało prawo własności. Dodatkowym utrudnieniem mogą również okazać się „podwójne” koszty ponoszone przez wieczystych użytkowników jako przedsiębiorców.

Dlatego gminy, w celu utrzymania obecnej (i ewentualnie zwiększenia) aktywności przedsiębiorców na swoim obszarze, prowadzonej na terenach oddanych w użytkowanie wieczyste, powinny zadbać o zachęcające lokalne rozwiązania prawne, np. bonifikaty w opłacie z tytułu wieczystego użytkowania, udzielane na podstawie podejmowanych przez organy stanowiące aktów prawa miejscowego.

Można również rozważyć wprowadzenie w uchwałach poszczególnych rad gmin (miast) preferencji w zapłacie podatku od nieruchomości, pamiętając jednak przy tym, że należy w tej kwestii uwzględnić przepisy ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

MARCIN BINAŚ

Autor jest specjalistą w zakresie podatków i opłat stanowiących w całości dochody własne gmin, pracownikiem Wydziału Kontroli RIO w Szczecinie

Podstawy prawne

● art. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)

● ustawa z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 373)

● art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 83; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 373)

● ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 59, poz. 404; ost. zm. Dz.U. z 2011 r. nr 233, poz. 1381)

● art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 849)

Polecamy serwis: Zarządzanie nieruchomościami