Prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę

Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Mają one bowiem obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców.

W ustawie o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.) zawarto krótką definicję gospodarki komunalnej. Są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb ludności, takich jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, doprowadzenie kanalizacji, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości i zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Wymienione zadania są realizowane poprzez świadczenie usług, które są powszechnie dostępne. Zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Poza sferą użyteczności

Ustawa o gospodarce komunalnej daje możliwość prowadzenia przez samorządy działalności w celach zarobkowych. Działalność taka podlega jednak daleko idącym ograniczeniom. Może jej dokonywać jedynie gmina. Gmina może prowadzić zarobkową działalność gospodarczą jedynie wtedy, gdy na jej terenie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadziło do zwiększenia aktywności gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Rodzaj działalności, jaką prowadzi spółka prawa handlowego, nie ma znaczenia.

O tym, czy występuje przesłanka poważnej straty majątkowej przy tworzeniu spółki, decyduje rada gminy, podejmując uchwałę dotyczącą utworzenia-przystąpienia do spółki prawa handlowego art. 18 ust. 2 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Spółki handlowe powiązane z gminą mogą korzystać z ulg i zwolnień (podatkowych, cenowych) albo z innych preferencji, z których nie skorzystają inne podmioty gospodarcze na rynku. W konsekwencji ich koszty działalności będą niższe aniżeli koszty innych firm działających na tym samym rynku, ale będzie to wynikać wyłącznie z decyzji władz lokalnych. Nierówna konkurencja może polegać również na możliwości uzyskania informacji niedostępnych dla innych firm bądź uzyskania ich znacznie wcześniej od konkurencji.

Ograniczenia w postaci istnienia niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej czy występującego bezrobocia, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Taką możliwość przewiduje art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. W przepisie tym jest mowa m.in. o spółce prowadzącej działalność promocyjną na rzecz samorządu terytorialnego. Promocja prowadzona przy okazji prowadzenia innej działalności nie uzasadnia powoływania się na działalność promocyjną, o której mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej - stwierdził w swoim wyroku NSA z 7 października 2003 r. II SA/Lu 1115/03 (Orzecznictwo w sprawach samorządowych, 1/2004, poz. 13).

Z kolej województwo poza sferą użyteczności publicznej może działać jedynie wtedy, gdy działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza to, że nie może on również przystąpić do spółki handlowej, której przedmiot działalności nie mieści się w sferze użyteczności publicznej.

Gospodarka i działalność

Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej. (wyrok NSA z 19 stycznia 2003 r., SA/Gd 1968/02, OSS z 2003 r. nr 4, poz. 105).

Formy organizacyjne

Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. Spółki posiadają większą niezależność przy wykonywaniu swoich zadań.

Zakłady budżetowe są powoływane i odwoływane przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa. Prowadzą one działalność w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak w swoich działaniach są samodzielne. Zakłady budżetowe są silnie powiązane z budżetem samorządu. Środki finansowe na jego działalność w całości pochodzą z budżetu gminy, a ewentualny zysk, który zostanie w nim wypracowany, w całości zostaje do niego odprowadzany.

Inną formą prowadzenia działalności gospodarczej przez samorządy są spółki handlowe. W myśl obecnie obowiązujących przepisów jednostki samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej mogą tworzyć jedynie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne. Zgodnie z ustawą o gospodarce komunalnej gmina może poza sferą użyteczności publicznej tworzyć lub przystępować do każdej spółki ważnej dla rozwoju gminy. Aby skorzystać z tej możliwości, gmina jest zobowiązana wykazać, że spółka taka jest ważna dla jej rozwoju.

KIEDY SPÓŁKA JEST MOŻLIWA

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć lub przystępować do spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub akcyjnych:

• jeżeli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące w gminie bezrobocie w znaczącym stopniu wpływa na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia,

• jeżeli zbycie składnika majątkowego mogącego stanowić wkład do spółki albo rozporządzenie nim w inny sposób spowodowałoby dla gminy poważną stratę majątkową,

• jeżeli gmina nabywa udziały lub akcje spółek zajmujących się działalnością:

- doradczą,

- bankową lub ubezpieczeniową,

- promocyjną,

- edukacyjną lub wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego

- innych spółek ważnych dla rozwoju gminy.

Łukasz Sobiech

lukasz.sobiech@infor.pl

PODSTAWA PRAWNA

• Ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43).

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.).

• Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).

• Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.).