Prowadzenie działalności gospodarczej przez gminę

Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Mają one bowiem obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców.

W ustawie o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.) zawarto krótką definicję gospodarki komunalnej. Są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb ludności, takich jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, doprowadzenie kanalizacji, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości i zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Wymienione zadania są realizowane poprzez świadczenie usług, które są powszechnie dostępne. Zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Poza sferą użyteczności

Ustawa o gospodarce komunalnej daje możliwość prowadzenia przez samorządy działalności w celach zarobkowych. Działalność taka podlega jednak daleko idącym ograniczeniom. Może jej dokonywać jedynie gmina. Gmina może prowadzić zarobkową działalność gospodarczą jedynie wtedy, gdy na jej terenie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadziło do zwiększenia aktywności gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.

Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową. Rodzaj działalności, jaką prowadzi spółka prawa handlowego, nie ma znaczenia.

O tym, czy występuje przesłanka poważnej straty majątkowej przy tworzeniu spółki, decyduje rada gminy, podejmując uchwałę dotyczącą utworzenia-przystąpienia do spółki prawa handlowego art. 18 ust. 2 lit. f) ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Spółki handlowe powiązane z gminą mogą korzystać z ulg i zwolnień (podatkowych, cenowych) albo z innych preferencji, z których nie skorzystają inne podmioty gospodarcze na rynku. W konsekwencji ich koszty działalności będą niższe aniżeli koszty innych firm działających na tym samym rynku, ale będzie to wynikać wyłącznie z decyzji władz lokalnych. Nierówna konkurencja może polegać również na możliwości uzyskania informacji niedostępnych dla innych firm bądź uzyskania ich znacznie wcześniej od konkurencji.

Ograniczenia w postaci istnienia niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej czy występującego bezrobocia, które w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, nie mają zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Taką możliwość przewiduje art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. W przepisie tym jest mowa m.in. o spółce prowadzącej działalność promocyjną na rzecz samorządu terytorialnego. Promocja prowadzona przy okazji prowadzenia innej działalności nie uzasadnia powoływania się na działalność promocyjną, o której mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej - stwierdził w swoim wyroku NSA z 7 października 2003 r. II SA/Lu 1115/03 (Orzecznictwo w sprawach samorządowych, 1/2004, poz. 13).

Z kolej województwo poza sferą użyteczności publicznej może działać jedynie wtedy, gdy działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa.

Powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Oznacza to, że nie może on również przystąpić do spółki handlowej, której przedmiot działalności nie mieści się w sferze użyteczności publicznej.