Wynagrodzenia w samorządach - ramy prawne i praktyka

Aktualnie zasady wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, która stała się główną podstawą zatrudnienia, zasadniczo regulują następujące akty: wspomniana ustawa o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458, dalej: „ustawa”), wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (dalej: „rozporządzenie”) oraz wewnętrzne regulaminy wynagradzania oraz zarządzenia.

 

Ustawa o pracownikach samorządowych nie definiuje pojęcia „wynagrodzenie”. Z wykładni art. 36 ustawy można wywnioskować, że na wynagrodzenie składają się wszystkie świadczenia pieniężne wymienione w tym przepisie, czyli: wynagrodzenie zasadnicze, dodatki, nagrody, odprawa emerytalna (rentowa) oraz tzw. trzynastka.

 

Podstawowe znaczenie ma wynagrodzenie miesięczne, na które składają się: wynagrodzenie zasadnicze, przysługujące pracownikowi dodatki, jak również inne składniki płacowe uwzględniane przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy (art. 38 ust. 4 ustawy).

 

Dodatkami do wynagrodzenia zasadniczego są: dodatek za wieloletnią pracę (stażowy), dodatki specjalne, dodatek funkcyjny oraz inne. Dodatek za wieloletnią pracę uregulowano w art. 38 ust. 1 ustawy i w § 7 rozporządzenia i zasady te nie odbiegają od zasad powszechnego prawa pracy oraz nie budzą większych wątpliwości w ich stosowaniu.

 

Ustawa wyróżnia dwa rodzaje dodatku specjalnego: obligatoryjny – należny wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście i marszałkowi województwa (pracownikom z wyboru) i fakultatywny, który może być przyznawany pozostałym pracownikom samorządowym „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań” (art. 36 ust. 5). Wysokość dodatku obowiązkowego określa § 6 rozporządzenia. Natomiast wysokość dodatków fakultatywnych dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę wynika z regulaminów wynagradzania.

 

Czytaj także: Zatrudnienie w sektorze samorządowym >>

 

Największym novum obecnie obowiązującej regulacji jest brak sztywno określonych stawek i kategorii wynagradzania pracowników. Ustawodawca zrezygnował, zgodnie ze zgłaszanymi od dłuższego czasu postulatami samorządowców, ze sztywnego określenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia pracowników samorządowych. Obowiązujące regulacje wyznaczają tylko minimalny poziom wynagrodzeń we wszystkich przewidzianych kategoriach zaszeregowania. Dodatkowo, ustawodawca pozostawił też pracodawcy określenie maksymalnych kategorii zaszeregowania płacowego, co daje mu podwójną swobodę w tym zakresie.

 

Konsekwencją wprowadzonych zmian w systemie wynagradzania jest, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, obowiązek wprowadzenia we wszystkich urzędach regulaminów wynagradzania, które mają określić wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych oraz szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego. Dodatkowo, pracodawca w regulaminie wynagradzania może też określić warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż (szczegółowo uregulowana ustawą) nagroda jubileuszowa, jak również warunki i sposób przyznawania dodatków funkcyjnego i specjalnego (z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań).

 

Należy zwrócić uwagę, iż przy opracowywaniu regulaminów wynagradzania pracodawcy powinni unikać powtarzania przepisów powszechnie obowiązujących – regulacji ustawowych czy z rozporządzenia. Powyższe powodowane jest m.in. tym, iż w przypadku zmiany ustawy czy rozporządzenia będzie zachodziła również potrzeba odpowiedniej zmiany regulaminów. Niejednokrotnie niestosowanie się do tej reguły powoduje również niezgodność regulaminów z powszechnie obowiązującymi przepisami.

 

Obowiązujące powszechnie regulacje nie przewidują więc, ile faktycznie pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę będzie zarabiał. To można stwierdzić dopiero po szczegółowej analizie regulaminu wynagradzania. Jak już zaznaczono, ustawodawca przesądził, że w każdym urzędzie musi być wprowadzony regulamin wynagradzania pracowników samorządowych, wyznaczając termin na jego wprowadzenie (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy).

 

Z powyższego wynika, że wynagrodzenia pracowników samorządowych zostały zróżnicowane i uzależnione od kondycji finansowej jednostki, w której są zatrudnieni. Jednocześnie może to również oznaczać, iż pracownik na takim samym stanowisku i zakresie obowiązków może mieć wynagrodzenie zasadnicze większe lub mniejsze niż jego kolega w innej jednostce tego samego szczebla. Należy zaznaczyć, iż właśnie taki cel przyświecał zmianie przepisów w tym zakresie ustawodawcy.

 

Z analizy przyjętych w urzędach regulaminów wynika, że pracodawcy, u których już poprzednio funkcjonował regulamin wynagradzania, podeszli do nowych zasad bardziej elastycznie, stwarzając większe możliwości kształtowania wynagrodzeń. Natomiast ci, dla których obowiązek z art. 39 ust. 1 ustawy był „przykrą” koniecznością, podeszli do tego bardziej sztywno i zachowawczo. W tych urzędach regulaminy wynagradzania stanowią najczęściej powtórzenie poprzednio obowiązujących stawek wynagrodzeń z rozporządzenia „płacowego”, które utraciło moc w dniu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy, ewentualnie niewiele się od nich różnią. Taką metodę zastosowano zwłaszcza w małych urzędach. W większych, gdzie brak specjalistów był bardziej odczuwalny, pracodawcy starali się stworzyć sobie możliwości zapewnienia elastycznego kształtowania wynagrodzeń, wykorzystując w tym zakresie przyznaną swobodę.

 

W kwestii maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego, ustalanego przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania, jak już wskazano, duża część  pracodawców w obliczu kryzysu finansowego pozostała przy maksymalnych stawkach przejętych z poprzednio obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia albo niewiele je zwiększyła. Jednakże chcąc zapewnić sobie większą elastyczność w kształtowaniu zasad wynagradzania pracowników wykorzystano nowe możliwości i w wielu przypadkach podniesiono również górne kategorie zaszeregowania płacowego pracowników.

 

Większość pracodawców samorządowych, zwłaszcza w większych urzędach, wprowadzając regulamin wynagradzania pracowników samorządowych nie ograniczało się tylko do jego obligatoryjnych elementów w postaci wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych (które w powszechnie obowiązujących przepisach rozporządzenia i tak już są dość wysokie) oraz szczegółowych warunków wynagradzania, w tym maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego. Zawarła w tych regulaminach także regulacje dotyczące warunków przyznawania oraz warunków i sposobu wypłacania premii i nagród (innych niż nagroda jubileuszowa) oraz warunków i sposobu przyznawania dodatków funkcyjnego i specjalnego.

 

---

Należy zauważyć, że prawo do dodatku stażowego i nagrody jubileuszowej zostało w ustawie i rozporządzeniu określone w sposób wyczerpujący. Dotyczy to zarówno zasad ustalania uprawnień pracownika do tych świadczeń, jak i dokładnego określenia ich wysokości. Natomiast to, czy dany pracownik otrzyma dodatek specjalny lub funkcyjny, zależy już tylko od tego, czy dodatki takie są przewidziane w obowiązującym u pracodawcy regulaminie wynagradzania oraz oczywiście od tego, czy pracownik spełnia warunki konieczne do ich otrzymania.

 

Pracodawca chcący wypłacać dodatki specjalne pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę (bo tylko do takich regulamin może mieć zastosowanie), musi zawrzeć odpowiednie postanowienie w regulaminie wynagradzania. Od 1 stycznia 2009 r. dodatek specjalny to świadczenie obligatoryjne zarezerwowane dla osób zatrudnionych w samorządach na podstawie wyboru, natomiast pozostali pracownicy samorządowi mogą go nabyć wyłącznie z powodu czasowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia kolejnych zadań.

 

Co do wysokości dodatku, ustawodawca pozostawił w tym zakresie dowolność pracodawcom, jednakże poziom ten w większości został odwzorowany z § 6 rozporządzenia dotyczącego pracowników pochodzących z wyboru, który określił wysokość dodatku specjalnego dla nich pomiędzy łącznie 20 a 40 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy oraz miast (na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej łącznie 50 proc. wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

 

Od 1 stycznia 2009 r. dodatek funkcyjny stracił zupełnie obowiązkowy charakter i stał się świadczeniem dobrowolnym. Teraz to pracodawca samorządowy decyduje, czy chce go wypłacać, w jakiej wysokości i komu, a jego wola znajduje odzwierciedlenie oczywiście w regulaminie wynagradzania. Do końca 2008 r. dodatek funkcyjny przysługiwał w urzędach na stanowiskach związanych z kierowaniem zespołem, radcy prawnemu, kierownikowi urzędu stanu cywilnego oraz innym osobom, którym dodatek został przyznany w taryfikatorach zamieszczonych w rozporządzeniach, mieli do niego prawo również starsi inspektorzy i inspektorzy nadzoru inwestorskiego, ale wyłącznie za czas realizacji nadzoru.

 

Wysokość dodatku funkcyjnego zależy od kryteriów przyjętych przez pracodawcę, ale jak sama nazwa wskazuje, powinien łączyć się z pełnioną przez pracownika funkcją. Analizując przyjęte w urzędach regulaminy wynagradzania można stwierdzić, iż to właśnie dodatek specjalny i dodatek funkcyjny są podstawowym elementem kształtowania pułapów wynagrodzeń poszczególnych pracowników – tym, który daje pracodawcy największe możliwości, bez jednoczesnego zmieniania wysokości wynagrodzenia zasadniczego. Jest to też chyba najprostszy instrument do zastosowania wobec pracownika, któremu chcemy powierzyć dodatkowe obowiązki.

 

Regulamin wynagradzania może także określać warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłacania premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa. W przypadku premii uznaje się, że jest to świadczenie roszczeniowe, dlatego też przesłanki ich przyznania oraz utraty powinny być jasno określone w regulaminie. Inaczej jest z nagrodami, które są składnikami wynagrodzenia co do zasady uznaniowymi i nie mają  charakteru roszczeniowego. Z reguły w regulaminie wynagradzania wystarczy jedynie zapis, że mogą być przyznawane. Jeżeli pracodawca zechce ograniczyć swą uznaniowość w tym zakresie, to może ewentualnie określić pułap nagrody, która zgodnie z ustawą może być przyznana pracownikowi za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

 

Należy zwrócić uwagę, iż ustawodawca zobowiązał również pracodawców w art. 39 ust. 3 ustawy do określenia, w drodze zarządzenia, maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych tych jednostek oraz zakładów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że poprzednio obowiązująca ustawa ustaliła maksymalny poziom ich wynagrodzenia jako czterokrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, z późn. zm.).

 

Z analizy przyjętych przez pracodawców rozwiązań należy stwierdzić, iż ponownie zdarzyła się sytuacja analogiczna do tej, która miała miejsce w odniesieniu do maksymalnego pułapu wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych. Pracodawcy najczęściej pozostali przy tej metodzie określania maksymalnego wynagrodzenia, przenosząc ją do zarządzenia. Tylko duże jednostki pozwoliły sobie na zwiększenie tych kwot, gdyż obowiązujące w tym zakresie granice niejednokrotnie pozbawiały je możliwości zatrudniania specjalistów, z powodów tylko i wyłącznie finansowych.

 

Czytaj także: Wynagrodzenia w samorządzie w pytaniach i odpowiedziach >>

 

Podsumowując należy wskazać, że nowe regulacje w zakresie przyznanej swobody pracodawcom kształtowania systemów płacowych w urzędach obowiązują za krótko, by jednoznacznie ocenić czy spełniły swą rolę. Wydaje się, iż pozostawienie samorządom możliwości decydowania w określonych ramach prawnych o wysokości zarobków swych pracowników jest rozwiązaniem słusznym.

 

Trudno natomiast stwierdzić, czy możliwości te spełniły swe zadanie w postaci przyciągnięcia do urzędów wykwalifikowanych specjalistów, którym można zaoferować wynagrodzenie rynkowe, gdyż kryzys finansowy zahamował częściowo te tendencje. Zapewne samodzielność pracodawców w zakresie kształtowania wysokości wynagrodzeń pozwoli na szybkie i elastyczne reagowanie w tym zakresie, w zależności od możliwości i potrzeb pracodawcy.

 

Aleksandra Ostapiuk