Nowy przykład wygaśnięcia mandatu radnego

• Konkretne rozstrzygnięcia
• Skarga do NSA

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) radni nie mogą:

● prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także

● zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Konsekwencją naruszenia tego zakazu jest wygaśnięcie mandatu radnego, co wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wygraj wybory samorządowe z pakietem wyborczym!

Wygaśnięcie mandatu stwierdza w drodze uchwały rada gminy najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia.

Gdy rada gminy zaniecha obowiązku podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wojewoda w pierwszej kolejności wzywa radę gminy do podjęcia w terminie 30 dni odpowiedniej uchwały, a po bezskutecznym upływie tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Powodem, dla którego ustawodawca wprowadził do porządku prawnego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było zapewnienie prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST). Ma to także wyeliminować wszelkie sytuacje, gdy radny, wykorzystując sprawowanie funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści. Dlatego radni muszą się liczyć z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Ustawodawca nie wymienił poszczególnych sytuacji, kiedy zachodzi naruszenie przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał jedynie, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Tak ogólne sformułowanie przepisu pozwala na reagowanie w odpowiednio wielu sytuacjach, gdy działalność radnego „odchyla się od przyjętego standardu”. Takich sytuacji może być wiele i nie sposób je wszystkie przewidzieć.

Na podstawie licznego w tym przedmiocie orzecznictwa można stworzyć katalog sytuacji, w których ograniczenia będą miały zastosowanie, przy czym katalog ten stale poszerza się o nowe sytuacje. Przedstawiamy najnowsze rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Konkretne rozstrzygnięcia

Istotne znaczenie w budowaniu katalogu ma orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 718/10).

W wyniku pisemnego zawiadomienia wojewody podkarpackiego przez dyrektora Delegatury Zarządu Operacji Regionalnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego o piastowaniu przez radnego funkcji prezesa zarządu Banku Spółdzielczego (dalej: BS), który to bank prowadzi obsługę bankową urzędu gminy, wojewoda wystąpił do wójta gminy, w której radny sprawował funkcję, o zbadanie zaistniałej sytuacji.

Po wyjaśnieniach wójta wojewoda wezwał radę gminy do usunięcia stanu niezgodnego z prawem i wydanie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Wobec niestwierdzenia przez radę gminy wygaśnięcia mandatu w tym terminie wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. Uznał bowiem, że fakt sprawowania przez radnego funkcji prezesa zarządu BS, sprawującego obsługę JST, w której radny uzyskał mandat, powoduje, że radny zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej jednostki.

Wojewoda wskazał, że bank jest osobą prawną, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym. Czynności tego rodzaju wykonuje także BS, którego prezesem jest radny. Prowadzenie obsługi bankowej gminy zdaniem wojewody oznacza, że bank prowadzi działalność z wykorzystaniem mienia gminy.

Jednak tego poglądu nie podzielili radni. Wnieśli oni skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Rzeszowie. W skardze podnieśli, że wojewoda niesłusznie uznał, że doszło do naruszenia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ich ocenie brak było podstaw do twierdzenia, że w przedmiotowej sytuacji prowadzenie działalności gospodarczej nastąpiło z wykorzystaniem mienia komunalnego.

DZIAŁALNOŚĆ BANKOWA

Czynności banku to w szczególności: przyjmowanie wkładów i prowadzenie rachunków tych wkładów, udzielanie kredytów i pożyczek pieniężnych, udzielanie i potwierdzanie gwarancji bankowych oraz otwieranie i potwierdzanie akredytyw, przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe).

Skarżący wskazywali m.in., że środki finansowe w okresie trwania umowy rachunku bankowego stanowią własność banku, a gminie przysługuje wierzytelność zwrotu na każde żądanie. Środki te nie stanowią w tym czasie mienia komunalnego i nie zachodzi możliwość naruszenia normy wynikającej z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w uzasadnieniu, wskazując, że zgodnie z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Czyli według tego przepisu mieniem komunalnym są również wierzytelności gminy. Ponadto wykonywanie obsługi finansowej gminy przez bank, którym zarządza radny, powoduje sytuację, w której jeden z elementów działalności stanowią środki finansowe gminy, co wiąże się z „wykorzystywaniem mienia komunalnego”.

Czytaj także: Radny pracownikiem firmy>>

Skarga do NSA

Na orzeczenie WSA wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który po rozpoznaniu sprawy skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku wskazał, że przepisy prawa materialnego nie definiują precyzyjnie pojęcia „wykorzystywaniE mienia komunalnego” i dlatego wiele sporów pojawia się na tle przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA przypomniał o celu, dla którego wprowadzony został przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. przeciwdziałanie i zwalczanie korupcji w samorządzie. Sąd podkreślił, że przepisy, które mają chronić społeczeństwo przed zagrożeniami korupcyjnymi, należy interpretować, biorąc pod uwagę cel, jakiemu mają one służyć. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych nie można chronić tych radnych, którzy próbują wykorzystać wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dla działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego w demokratycznym państwie prawnym.

Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzuty skargi oparte były na zwężającej wykładni literalnej przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z jednoczesnym przemilczeniem powodów podjęcia przez BS obsługi urzędu miasta. Jak zauważył Sąd, radny z obsługi bankowej urzędu miasta uzyskiwał korzyści finansowe.

Odnosząc się bezpośrednio do sformułowania „wykorzystywanie mienia”, sąd wskazał, że „korzystanie” jest terminem na oznaczenie wielu różnych uprawnień i nie ogranicza się do „własności” czy „zarządzania”. Bank, prowadząc działalność, wykorzystuje kapitał otrzymany od swego beneficjenta i uzyskuje z tego korzyści w postaci prowizji czy dywidend. Sąd nie miał wątpliwości, że bank odnosi tym większe korzyści finansowe, im większe środki finansowe otrzymuje do „wykorzystania” od obsługiwanej gminy.

Podstawy prawne

• Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 57, poz. 356)

• Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (j.t. Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 81, poz. 530)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)