Rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa, którego jest on członkiem. Rada gminy, rada powiatu bądź sejmik województwa odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i art. 27 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa).

Oznacza to, że rada lub sejmik:

● ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody na zwolnienie z pracy – jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika,

● może wyrazić zgodę na zwolnienie – w pozostałych przypadkach.

Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego (dalej: SN) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).

Granice swobody rady

Istnieją rozbieżności w zakresie swobody rady lub sejmiku przy podejmowaniu decyzji, w przypadkach gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Przepisy nie określają żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałyby się kierować w takich sytuacjach rada bądź sejmik, decydując, czy podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego czy o jej odmowie.

Sąd Najwyższy w wyroku z 17 września 2007 r. (sygn. akt III PK 36/07) uznał, że w sytuacjach gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiono dyskrecjonalnej ocenie samej rady, która swobodnie decyduje, czy zgody takiej udzielić, czy też nie (...) swobodna uznaniowa decyzja należy tylko do niej.

Podobny pogląd wyraził SN w wyroku z 11 grudnia 2007 r. (sygn. akt I PK 152/07), stwierdzając dodatkowo, że rada nie ma obowiązku uzasadniać swojego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 1124/05), wskazując na to, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, uznał, że w związku z tym motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.

Podobny pogląd wyraził NSA w wyrokach z 27 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1074/10) i z 9 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 194/06).

W tym kontekście ważna jest też zasada związania organów administracyjnych prawem (wymóg ich działania na podstawie i w granicach prawa), wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa. Dotyczy to również rozstrzygnięć uznaniowych, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie uchwały pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (dalej: k.p.; wspomniane wyroki NSA z 27 sierpnia 2010 r. i z 9 maja 2006 r.).

Zgodnie z art. 8 k.p. nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego.

Pogląd, że rada nie ma prawa do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w każdej sytuacji wyraził też m.in. NSA w wyroku z 18 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 952/08). Stwierdził, że wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy, dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny niezgadzajacy się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia uchwałę pod kątem legalności.

Czytaj także: ZPP: Ile zarobią radni>>

Brak zgody a roszczenia pracownika

Fakt, że radny został zwolniony z pracy bez zgody rady lub sejmiku, nie znaczy, że zawsze uzyska z tego tytułu odszkodowanie od pracodawcy bądź zostanie przywrócony do pracy, o ile tylko skieruje sprawę do sądu pracy.

Powołując się na art. 8 k.p. (o którym była już wcześniej mowa), SN w wyroku z 13 czerwca 2007 r. (sygn. akt II PK 329/06) uznał, że nie ma podstaw do przyznania odszkodowania radnemu, z którym pracodawca rozwiązał umowę o pracę bez zwracania się do rady gminy o zgodę. Powodami oddalenia żądania o odszkodowanie było to, że:

● pracownik nie poinformował pracodawcy, że jest radnym,

● wypowiedzenie umowy o pracę było uzasadnione okolicznościami niezwiązanymi z wykonywaniem mandatu radnego.

Z tego wyroku SN wynika, że również żądanie przywrócenia do pracy radnego, zwolnionego bez zgody rady, powinno podlegać ocenie pod kątem ewentualnego nadużycia prawa (naruszenia klauzul wskazanych w art. 8 k.p.).

Na to, że przywrócenie pracownika do pracy albo zasądzenie odszkodowania z powodu jego zwolnienia z naruszeniem przepisów o ochronie stosunku pracy radnego może naruszać art. 8 k.p. wskazał też SN w wyroku z 2 września 2003 r. (sygn. akt I PK 338/02). Podkreślił, że nie bez znaczenia są przyczyny dokonania wypowiedzenia, dotychczasowa praca i postawa pracownika, jak również społeczno-ekonomiczny wymiar powrotu pracownika do pracy.

Czytaj także: Objęcie funkcji w samorządzie a wykonywanie innych działalności>>

Zakres ochrony

Przepisy wprowadzają wymóg uzyskania zgody rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, co oznacza, że chodzi tu o ochronę stosunku pracy (zatrudnienia) w rozumieniu k.p., niezależnie od:

● podstawy jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie),

● formy jego rozwiązania (np. z zachowaniem okresu wypowiedzenia lub bez jego zachowania ).

Takie poglądy są też prezentowane w orzecznictwie (m.in. wyroki: SN z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07 i NSA z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 22/08).

Według SN ochrona stosunku pracy radnego obejmuje również wypowiedzenie warunków pracy i płacy, tzw. wypowiedzenie zmieniające (np. wspomniany wyrok z 17 września 2007 r. i wyrok z 14 lutego 2000 r., sygn. akt I PKN 250/00).

Wymóg uzyskania zgody rady lub sejmiku nie dotyczy zaś zwolnienia z pracy radnego w ramach zwolnień grupowych, dokonywanych na podstawie ustawy z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (dalej: ustawa o zwolnieniach grupowych). Przy takich zwolnieniach nie stosuje się bowiem przepisów odrębnych, dotyczących szczególnej ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy (art. 5 ust. 1 ustawy o zwolnieniach grupowych). Są kategorie pracowników, których nie można zwolnić w ramach zwolnień grupowych (zostały one wymienione w art. 5 ustawy o zwolnieniach grupowych), ale nie ma wśród nich radnych.

Podobnie jest w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy. Nie stosuje się wtedy przepisów szczególnych dotyczących ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę (art. 41¹ § 1 k.p.).

Ochrona nie obejmuje też radnych, którzy wykonują pracę poza stosunkiem pracy w rozumieniu k.p. Wymóg uzyskania zgody rady lub sejmiku nie dotyczy rozwiązania:

● stosunku służbowego, np. policjanta, żołnierza (wyroki NSA: z 5 marca 1997 r., sygn. akt II SA 1260/96 i z 22 maja 2002 r., sygn. akt II SA 668/02),

● umów cywilnoprawnych (wyrok NSA z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2091/01).

Czytaj także: Radny pracownikiem firmy>>

RPO INTERWENIUJE W MSWiA

Na rozbieżności w orzecznictwie SN i NSA co do zakresu swobody rady (sejmiku) przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz konieczności jej uzasadniania zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 października 2010 r. Rzecznik wskazał, że podziela potrzebę ochrony stosunku pracy radnych w celu umożliwienia skutecznego i bezpiecznego sprawowania ich funkcji. Z drugiej jednak strony, przepisy prawa nie powinny uniemożliwiać rozstania się z pracownikiem w sytuacjach, gdy niewłaściwie wykonuje on swoje obowiązki. Tym bardziej nie do przyjęcia jest sytuacja, w jakiej rada (sejmik), odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie uzasadnia swego stanowiska.

Niezamieszczenie w przepisach obowiązku uzasadniania uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stwarza przyzwolenie do dyskrecjonalnej (według swobodnego uznania) oceny wniosku pracodawcy. RPO zwrócił się w związku z tym o rozważenie uzupełnienia przepisów ustanawiających szczególną ochronę stosunku pracy radnych o zapis nakładający na radę (sejmik) obowiązek uzasadnienia uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

W odpowiedzi sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że w ocenie MSWiA zmiana przepisów w zakresie wskazanym przez RPO nie znajduje uzasadnienia. Dodał, że chociaż z literalnego brzmienia przepisów, które regulują ochronę stosunku pracy radnych, nie wynika obowiązek uzasadnienia uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, obowiązek ten można wywieść z ogólnych zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, tj. z zasady:

● działania na podstawie przepisów prawa,

● zaufania do organów władzy publicznej,

● jawności działania organów władzy publicznej.

Podstawy prawne

•  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)

•  Ustawa z 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz.U. nr 90, poz. 844; ost.zm. Dz.U. z 2008 r. nr 237, poz. 1654)

•  Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)

•  Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)

•  Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113)

•  Ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 36, poz. 181)