Objęcie funkcji w samorządzie a wykonywanie innych działalności

Z większości dodatkowych funkcji i działalności należy zrezygnować w ciągu trzech miesięcy od objęcia w samorządzie stanowiska obsadzanego w drodze wyborów, aby go nie utracić. Omawiamy przypadki, w jakich należy tak uczynić.

Działalność gospodarcza radnych

Radni nie mogą prowadzić:

● działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, mienia powiatu bądź mienia województwa, w którym uzyskali mandat,

● zarządzać taką działalnością,

● być przedstawicielami czy pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności (art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: ustawa o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, i art. 27b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; dalej: ustawa o samorządzie województwa).

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wynika m.in., że zakazy te mają zastosowanie:

● niezależnie od tego, czy z prowadzenia, zarządzania, bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności radny uzyskuje dochody, czy też nie (np. wyroki NSA z: 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 702/08 i 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06),

● do wszelkiej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (zarobkowej działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej oraz poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, a także działalności zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły), niezależnie od tego, na podstawie jakich przepisów jest prowadzona; obok typowej działalności gospodarczej zakaz obejmuje m.in. prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od samorządu, w którym radny uzyskał mandat (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07), prowadzenie w wynajmowanym lokalu, stanowiącym mienie takiego samorządu, kancelarii adwokackiej, indywidualnej praktyki lekarskiej (wyroki NSA z: 11 października 2005 r., sygn. akt OSK 1854/05 i z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 851/05),

● przy korzystaniu z mienia samorządowego na podstawie umów zawartych z gminą, powiatem lub województwem, także z podmiotem dzierżawiącym nieruchomość od samorządu, ze spółką samorządową (wyroki NSA z: 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 399/08 i z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 171/08).

Dodatkowa praca radnych w samorządzie

Radny gminy, powiatu, województwa nie może pełnić funkcji kierownika odpowiednio gminnej, powiatowej, wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Przyjmuje się, że zakaz dotyczy jednostek organizacyjnych samorządu, w którym radny uzyskał mandat.

W przypadku części z tych funkcji radny ma obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny w ciągu siedmiu dni od ogłoszenia wyników wyborów, przed złożeniem ślubowania. Termin na rezygnację wynoszący trzy miesiące od objęcia stanowiska w samorządzie dotyczy zatem pozostałych przypadków. Ponadto z wyroku NSA z 27 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1354/08) wynika, że w sytuacjach gdy radny obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w ciągu siedmiu dni, może jeszcze świadczyć pracę nieodpłatnie przez trzy miesiące od ślubowania, aby np. umożliwić przejęcie zadań przez inną osobę.

Wójt, burmistrz, prezydent miasta (dalej: wójt) nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych (np. umowy zlecenia, o dzieło). Analogiczny zakaz dotyczy powierzania pracy przez:

● zarząd powiatu lub starostę – radnemu powiatu,

● zarząd województwa lub marszałka województwa – radnemu województwa (art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, art. 23 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa).

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych istnieją rozbieżności, czy ten zakaz skierowany jest tylko do wójta, zarządu powiatu, starosty, zarządu województwa, marszałka województwa (i radny nie ponosi konsekwencji jego naruszenia), czy również do radnego – i jego złamanie prowadzi do utraty przez niego mandatu. Ostatnio jednak NSA uznał za zasadne wygaśnięcie mandatu radnego gminy, który będąc już radnym zawarł umowę cywilnoprawną z tą gminą. Wskazał, że art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest jedną z gwarancji antykorupcyjnych (wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1834/09). Wydaje się, że w świetle tego wyroku należy uznać, że zakaz dotyczy też umów zawartych przed objęciem mandatu radnego (z zachowaniem trzymiesięcznego okresu na zaprzestanie pracy).

Czytaj także: Nowy przykład wygaśnięcia mandatu radnego>>

Działalność gospodarcza wójtów, starostów, marszałków

Wójtowie, członkowie zarządów powiatów i województw nie mogą:

● być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego (chyba że zostali zgłoszeni do objęcia stanowisk w nie więcej niż dwóch spółkach przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego),

● być zatrudnieni lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność,

● być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

● być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,

● posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego (w każdej z tych spółek),

● prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego (art. 4 w zw. z art. 2 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; dalej: ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej).

Inne funkcje publiczne samorządowców

Mandatu radnego nie można łączyć z:

● mandatem posła lub senatora,

● wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody,

● członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego (art. 25b ustawy o samorządzie gminnym, art. 21 ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 23 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa).

Funkcji wójta nie można łączyć także z:

● funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,

● członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem,

● zatrudnieniem w administracji rządowej,

● mandatem posła lub senatora (art. 27 ustawy o samorządzie gminnym).

Jeżeli radnym lub wójtem zostanie poseł bądź senator, traci on mandat parlamentarny z dniem wybrania na stanowisko w samorządzie. Z kolei gdy radny zostanie wójtem, to wskutek tego wyboru następuje wygaśnięcie mandatu radnego. Termin trzech miesięcy od objęcia stanowiska w samorządzie na rezygnację będzie więc dotyczył pozostałych funkcji.

Pozbawienie stanowiska

Wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności następuje wygaśnięcie mandatu. Podobnie jest w przypadku naruszenia takich zakazów przez wójta (art. 190 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 26 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta).

Jeżeli radny lub wójt wykonywał taką funkcję lub prowadził działalność przed dniem wyboru, musi się jej zrzec lub zaprzestać w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Gdy tego nie uczyni, odpowiednia rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa powinny w ciągu miesiąca stwierdzić wygaśnięcie mandatu.

Członek zarządu powiatu lub województwa, który przed dniem wyboru pełnił funkcje, prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej, na dostosowanie się do zakazów ma trzy miesiące od dnia wyboru. Gdy tego nie uczyni, rada powiatu lub sejmik województwa powinny w ciągu miesiąca odwołać go ze stanowiska.

Jeżeli radni nie stwierdzą wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta albo nie odwołają członka zarządu powiatu bądź województwa, sprawą powinien zająć się wojewoda i najpierw wezwać radę lub sejmik do uczynienia tego w ciągu 30 dni, a gdy to nie poskutkuje – wydać zarządzenie zastępcze.

Czytaj także: ZPP: Ile zarobią radni>>

PRZYKŁAD

Pan Marian został radnym gminy. Prowadzi też serwis sprzętu komputerowego, świadczący usługi dla firm, których siedziby są w lokalach należących do tej gminy. Czy powinien zaprzestać świadczenia usług dla takich firm, aby zachować mandat radnego?

Nie. Wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, ma miejsce wtedy, gdy mienie to służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który wykorzystuje w niej mienie komunalne, nie jest prowadzeniem wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (wyrok NSA z 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04).

PRZYKŁAD

Pani Maria, która jest sekretarzem powiatu, została radną gminy. Czy musi zrezygnować z pracy na stanowisku sekretarza, aby zachować mandat radnego?

Nie. Sekretarz powiatu nie jest organem powiatu. Organami powiatu są rada i zarząd powiatu. Nie ma zakazu pracy radnego na pozostałych stanowiskach w innej jednostce samorządu terytorialnego.

Z orzecznictwa

Zawarte w art. 27 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie „zatrudnienie w administracji rządowej” należy odnosić do zatrudnienia sensu largo – zarówno w formie umowy o pracę, mianowania, powołania, jak i administracyjnego stosunku pracy i innych form pokrewnych.

Wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2764/01

Z orzecznictwa

Prowadzenie działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży wytworzonych w gospodarstwie rolnym wójta produktów rolnych pochodzących z pasieki, nie stanowi działalności zakazanej przepisem art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej, bo ta działalność jest objęta wyjątkiem określonym w zdaniu drugim powołanego przepisu.

Wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08

Podstawy prawne

•  Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447)

•  Ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191)

•  Ustawa z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2007 r. nr 190, poz. 1360; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 212, poz. 1385)

•  Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190)

•  Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)

•  Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)

•  Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228)

•  Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 106, poz. 675)