Finansowanie straży gminnych - kontrola NIK

NIK o finansowaniu straży miejskich

Straże miejskie działające w miastach wojewódzkich we właściwy sposób realizowały zadania, zarówno ustawowe jak i te wskazane przez organy samorządu terytorialnego. NIK podkreśla jednak, że efektywność ich realizacji była zróżnicowana. Ponadto część straży nie monitorowała stopnia realizacji wykonywanych zadań, co osłabia skuteczność nadzoru samorządów, a także możliwość skutecznej reakcji na negatywne zjawiska. Straże dobrze rozpoznawały potrzeby i oczekiwania lokalnych społeczności oraz skutecznie współpracowały z innymi służbami, w tym z policją.

Struktura podejmowanych przez straże interwencji wynikała m.in. ze zgłoszeń mieszkańców i nie uległa w okresie objętym kontrolą istotnym zmianom. Największy udział w stwierdzonych wykroczeniach (62 proc.) miały wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji.

Struktura ujawnionych wykroczeń w okresie 2012 - 2014

Opis wykresu

Stosowanie w badanych strażach (w dużych miastach) urządzeń rejestrujących prędkość pojazdów nie miało powszechnego i dominującego charakteru. W 5 spośród 16 objętych kontrolą strażach w ogóle nie korzystano z takich urządzeń, a w pozostałych stopień ich wykorzystania był zróżnicowany. Największy odsetek wykroczeń ujawnionych tymi urządzeniami w odniesieniu do wszystkich wykroczeń ujawnionych przez strażników wystąpił w Szczecinie (za okres objęty kontrolą średnio ok. 51 proc.), we Wrocławiu (35 proc.) oraz w Poznaniu (25 proc.). Przy czym należy podkreślić, że w żadnej straży udział dochodów z tytułu mandatów karnych w dochodach ogółem poszczególnych miast nie przekroczył 0,3 proc.

W 5 z 16 straży (w Warszawie, Szczecinie, Poznaniu, Lublinie i Kielcach) kontrolerzy NIK stwierdzili przypadki nieefektywnego wykorzystania pojazdów służbowych. Występujące w badanym okresie przypadki niskiej gotowości technicznej pojazdów oraz niskie współczynniki ich wykorzystania wskazują na konieczność optymalizacji sposobu zarządzania posiadaną flotą pojazdów. Jest to szczególnie istotne w kontekście konieczności ponoszenia stałych kosztów związanych z jej utrzymaniem.

W większości straży miejskich (15 spośród 16 kontrolowanych) zorganizowano pracę w systemie całodobowym, w tym w dni powszednie i święta. Jedynie Straż Miejska w Zielonej Górze wykonywała swe czynności od poniedziałku do piątku w godz. od 7 do 22, nie zapewniając tym samym ciągłości reagowania na naruszenia porządku publicznego. Prezydent Zielonej Góry uważa, że taki stan jest adekwatny do poziomu zagrożeń i możliwości budżetowych miasta, jednakże zdaniem NIK należy to stanowisko zweryfikować, tym bardziej, że Straż Miejska w Zielonej Górze w porównaniu do pozostałych kontrolowanych formacji wykazała się najniższą wydajnością i efektywnością.

Badanie bezpośrednie przeprowadzone na próbie zgłoszeń mieszkańców wykazało, że we wszystkich przypadkach w strażach zostały podjęte prawidłowe działania (np. wysłano patrol, przekazano informację do odpowiednich służb) w celu załatwiania zgłoszenia. We wszystkich strażach zgłoszenia były rejestrowane, przy czym tylko w czterech strażach zapewniono systemowy monitoring czasu reakcji na zgłoszenie, w kolejnych ośmiu istniała możliwość jego pomiaru (choć nie w jednolity sposób), a w czterech brak było takiej możliwości. Zdaniem NIK, systematyczny i jednolity pomiar w tym zakresie warunkuje skuteczne zarządzanie zasobami kadrowymi i materiałowymi, i ma wpływ na zwiększenie poziomu bezpieczeństwa obywateli.

NIK, poza jednym, nie stwierdziła przypadków niezrealizowania przypisanych straży miejskiej zadań. Jedynie Straż Miejska w Rzeszowie miała problem z doprowadzaniem osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, gdyż nie posiadała własnego pojazdu z wydzielonym miejscem do ich przewozu i korzystała z wsparcia policji.

Warunki pracy stworzone dla strażnika, które potencjalnie zwiększają bezpieczeństwo mieszkańców, rozumiane jako: obszar przypadający na strażnika (im mniejszy tym jego skuteczność może być lepsza) oraz liczba mieszkańców przypadająca na strażnika (im mniej mieszkańców tym skuteczniej może się zajmować ich sprawami) w objętych kontrolą strażach były zróżnicowane.

W najlepszej sytuacji byli mieszkańcy Warszawy - jeden strażnik miał średnio do obsługi: 1133 mieszkańców, tj. ponad 4 razy mniej niż strażnik w zajmującej ostatnie miejsce Zielonej Górze (4628 mieszkańców) oraz prawie 3 razy mniej niż strażnik w przedostatnim Szczecinie (3318 mieszkańców).

Opis wykresu

Również zdecydowanym liderem jeśli chodzi o powierzchnię przypadającą do obsługi przez jednego strażnika jest m.st. Warszawa.

Opis wykresu

Największa liczba interwencji przeliczeniowych (liczona jako iloczyn liczby wyników działań straży objętych ewidencją i wag im przypisanych), charakteryzująca wydajność w organizacji straży przypadała na jednego strażnika w: Szczecinie (2005), Warszawie (1977), Wrocławiu (1970), Krakowie (1834) i Poznaniu (1740). Przy czym należy zwrócić uwagę, że Szczecin, Warszawa i Wrocław poprawiają swoje statystyki wysokim odsetkiem wykroczeń ujawnionych urządzeniami rejestrującymi prędkość pojazdów. Znacznie mniej interwencji przypada na strażnika w Zielonej Górze (559) i Rzeszowie (974).

Opis wykresu

Największe środki finansowe, spośród wybranych do badania 16 miast wojewódzkich, przeznaczało na utrzymanie straży m.st. Warszawa. Średnio rocznie Warszawa wydatkowała blisko 130 mln zł, tj. ponad cztery razy więcej niż drugi w kolejności Kraków (średnio rocznie ok. 30 mln zł.) i ponad 77 razy więcej niż Zielona Góra (średnio rocznie ok. 1,7 mln zł).

Z uwagi na znaczące różnice w wielkości badanych miast, kwot tych nie można porównywać. Dlatego poniżej przedstawiono wskaźniki, które prezentują skalę finansowania straży w odniesieniu do powierzchni i liczby mieszkańców obsługiwanych przez nie miast.

Najistotniejszy z punktu widzenia mieszkańców (płatników podatków, z których m.in. straże są finansowane) jest wskaźnik kosztów przypadających na jednego mieszkańca. Zdecydowanie najwyższy jest on w Warszawie (ponad 75 zł). Mieszkańca Zielonej Góry straż kosztowała najmniej - nieco ponad 14 zł. W większości pozostałych przypadków koszt utrzymania straży na jednego mieszkańca kształtował się w przedziale 30 - 40 zł.

Również najwyższe koszty w odniesieniu do powierzchni zostały poniesione w Warszawie.

Nadal nie jest to jednak pełny obraz finansowania straży, gdyż nie uwzględnia „jakościowych” aspektów funkcjonowania tej formacji (wskaźnik kosztów utrzymania Straży przypadających na jednego mieszkańca skorygowany poprzez uwzględnienie mających wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców wskaźników liczby mieszkańców przypadających na jednego strażnika oraz liczby strażników przypadających na 1 km²).

Najwyższe bezwzględne koszty utrzymania przypadające na jednego mieszkańca Warszawy (ponad 75 zł), po uwzględnieniu faktu, że za taką kwotę Warszawiak dostaje zdecydowanie najlepsze „zagęszczenie” strażników na każdy km kwadratowy i jest obsługiwany przez największą liczbę strażników (dlatego potencjalnie może czuć się bezpieczniej), nie były już tak wysokie (dopiero 7 miejsce wśród 16 miast - 29,19 zł). Z kolei mieszkaniec Zielonej Góry najniższe koszty (nieco powyżej 14 zł) „zawdzięczał” w dużej mierze nieproporcjonalnie niskiemu wskaźnikowi poziomu potencjalnego bezpieczeństwa. Uwzględniając ten czynnik, koszty utrzymania przypadające na jednego mieszkańca Zielonej Góry nie były już najniższe (5 miejsce wśród 16 miast - 27,53 zł). Uwzględniając „jakościowe” aspekty potencjalnego bezpieczeństwa, relatywnie najtańszą straż posiadały Łódź, Białystok i Poznań, najdroższą zaś Opole, Szczecin i Gdańsk.

Płace strażników kształtowały się na różnym poziomie.

wynagrodzenie netto strażników w okresie objętym kontrolą (w zł)" src="https://www.nik.gov.pl/plik/id,10476.gif" style="height:318px; width:550px"/>

Różnica pomiędzy najwyższym przeciętnym wynagrodzeniem strażnika w Warszawie (4164 zł) i najniższym przeciętnym wynagrodzeniem strażnika w Zielonej Górze (2230 zł) wyniosła 1934 zł. Uwzględniając obiektywne regionalne zróżnicowanie poziomu wynagrodzeń, w niektórych przypadkach można było zauważyć zależność pomiędzy wysokością wynagrodzenia i wydajnością strażników mierzoną liczbą dokonywanych przez nich interwencji. Przykładowo, wyżej opłacani strażnicy w Warszawie, Wrocławiu, Krakowie i Bydgoszczy wykazywali się także ponadprzeciętną wydajnością. Z drugiej strony, najmniej wydajni strażnicy z Zielonej Góry otrzymywali stosunkowo niskie wynagrodzenie. Wystąpiły jednak i takie przypadki (np. Rzeszów, Opole, Białystok, Łódź) gdzie uwzględniając wysokość wynagrodzenia wydajność mogłaby być lepsza oraz takie (np. Lublin, Szczecin, Olsztyn i Kielce), gdzie wydajność nie była rekompensowana poziomem wynagrodzeń.

Wszystkie skontrolowane straże współdziałały z instytucjami realizującymi lokalne programy prewencyjne, mające na celu ochronę porządku oraz ograniczenie patologii społecznych. W szczególności straże wspomagały w akcjach i programach prewencyjnych policję. Wymierne efekty przynosiły wspólnie realizowane akcje prewencyjne m.in.: Znicz, Zmierzch, Bezpieczna Droga do Szkoły, Bezpieczna Szkoła, Bezpieczne Wakacje. Ponadto strażnicy wspólnie z policją  zabezpieczali imprezy masowych takie jak: Mistrzostwa Euro 2012, inne wydarzenia sportowe i  koncerty. W opinii właściwych miejscowo komendantów wojewódzkich oraz miejskich policji, prowadzone przez strażników działania pozytywnie wpływały na poprawę porządku publicznego.

Wnioski

W ocenie NIK Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien doskonalić koncepcję funkcjonującego od kilku lat dobrowolnego Programu Standaryzacji Straży Gminnych. To dobre narzędzie do poprawy skuteczności działania straży, gdyż wymusza pomiar dokonań i skłania do porównania z innymi strażami.   

NIK wnioskuje także do Rady Ministrów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu wprowadzenia do ustawy o strażach gminnych przepisu, który umożliwiałby zwolnienie ze szkolenia podstawowego osoby posiadające odpowiednie przygotowanie do pracy w straży (np. byłych policjantów), niezależnie od formy zatrudnienia. 

Polecamy serwis: Bezpieczeństwo