Dotowanie zadań zleconych samorządom

Ocena systemu dotowania zadań zleconych samorządom jest zróżnicowana i zależy od charakteru udzielonych dotacji. W całym systemie dotacyjnym najwięcej udzielano dotacji o charakterze transferowym - i ich przekazywanie na ogół przebiegało właściwie. Natomiast nieprawidłowo system dotacyjny działał w obszarze finansowania wydatków ponoszonych przez jednostki samorządowe bezpośrednio (w związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych). Powodem nieprawidłowości były tu przede wszystkim niespójne oraz niejasne regulacje, dotyczące zarówno planowania, jak i rozliczania dotacji.

Biorąc pod uwagę problemy o charakterze systemowym oraz najważniejszych beneficjentów wykonywanych zadań, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów z wnioskiem o rozważenie możliwości przekształcenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych, w zadania własne jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 166 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują zarówno zadania własne, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, jak i - jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa - inne zadania publiczne, zlecone ustawami. Na realizację zadań zleconych samorządy otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe, które, zgodnie z przepisami, powinny zapewniać ich pełne wykonanie.

NIK uznała za celowe skontrolowanie systemu dotowania zadań zleconych, gdyż dotacje stanowią znaczącą część dochodów samorządów. Dodatkowo w 2016 r. nastąpiło bardzo znaczące zwiększenie łącznej kwoty tych dotacji, spowodowane wprowadzeniem Programu Rodzina 500+.

Dotacje celowe na zadania zlecone można podzielić na dwie podstawowe grupy. Pierwsza z nich obejmuje środki transferowane z budżetu państwa do wskazanych w ustawach osób i instytucji za pośrednictwem budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Drugą grupę stanowią środki przeznaczone na finansowanie wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych. Warto podkreślić, że dotacje o charakterze transferowym dominowały w strukturze dotacji celowych na zadania zlecone - w 2016 r. sześć kwotowo największych dotacji, które miały 92-procentowy udział w łącznej kwocie dotacji celowych na zadania zlecone, służyło właśnie finansowaniu świadczeń i innych wypłat realizowanych na rzecz podmiotów zewnętrznych, a koszty obsługi tych zadań były stosunkowo nieduże. Dotacje na finansowanie działalności jednostek samorządowych nie przekraczały 10 proc. łącznej kwoty dotacji na zadania zlecone.

W latach 2015-2017 NIK przeprowadziła kontrole w Ministerstwie Finansów, w trzech urzędach wojewódzkich i w dwunastu jednostkach samorządu terytorialnego. Głównych celem tych kontroli była ocena funkcjonowania systemu dotowania zadań zleconych. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że przekazywanie dotacji o charakterze transferowym, dominujących kwotowo w systemie dotacyjnym, przebiegało na ogół we właściwy sposób, a kontrolowane samorządy otrzymywały pełne środki na dokonywanie wypłat na rzecz uprawnionych podmiotów. Natomiast w zakresie finansowania wydatków ponoszonych bezpośrednio przez jednostki samorządowe w związku z wykonywaniem przez nie zadań zleconych system dotacyjny działał nieprawidłowo. Wynikało to przede wszystkim z obowiązywania niespójnych oraz niejasnych regulacji, dotyczących zarówno planowania, jak i rozliczania dotacji.

Zobacz: Podatki i opłaty

Niespójność przyjętych rozwiązań polegała między innymi na tym, że w sferze planowania ustanowiono jednocześnie obowiązek zapewnienia każdej dotowanej jednostce środków odpowiednich do pełnego wykonania zadań zleconych oraz obowiązek stosowania, przy planowaniu dotacji, zasad przyjętych w budżecie państwa dla wydatków podobnego rodzaju. Przyjęcie takich zasad - w ustawie nie wskazano, które zasady powinny być stosowane, ani jak należy rozumieć wydatki podobnego rodzaju - nie musi jednak zapewniać każdej jednostce środków umożliwiających pełne wykonanie zadania.

Ponadto jednostki samorządu terytorialnego kierowały się przepisami pozwalającymi im na swobodę w dostosowaniu sposobu wykonywania zadań zleconych do miejscowych warunków oraz na stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu polityki płacowej, a jednocześnie uwzględniały zakaz różnicowania wynagrodzeń pracowników samorządowych ze względu na kryterium rodzaju zadań, ustalając wynagrodzenia pracowników wykonujących zadania zlecone zgodnie z przyjętym w danej jednostce regulaminem płac. Tymczasem Minister Finansów i wojewodowie byli zobowiązani do przestrzegania zasady oszczędnego wydatkowania środków publicznych, dlatego nie mogli dostosowywać wysokości dotacji do polityki wydatkowej prowadzonej przez każdą jednostkę samorządu terytorialnego oddzielnie. Prowadziło to do sytuacji, w której jednostki samorządu terytorialnego współfinansowały zadania zlecone mimo przepisów wskazujących, poza kilkoma wyjątkami, na pełne finansowanie zadań zleconych z budżetu państwa.

Również system rozliczania dotacji nie mógł działać prawidłowo ze względu na niejasny przepis art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym dotacje celowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego na realizację zadań zleconych podlegają zwrotowi do budżetu państwa w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane. W przepisach nie określono jednak, jak należy rozumieć wykonanie zadania oraz w jaki sposób należy mierzyć stopień tego wykonania, chociaż są to pojęcia kluczowe przy rozliczaniu dotacji lub ubieganiu się dotowanych jednostek o zwrot wydatków sfinansowanych z własnych środków.

Podjęcie w Ministerstwie Finansów prac nad jednolitym algorytmem obliczania dotacji pozwoliło ujednolicić i zobiektywizować zasady stosowane w różnych województwach - celowość tych działań NIK oceniła pozytywnie - jednak nie rozwiązało to problemu współfinansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto sam proces wprowadzania jednolitego sposobu obliczania dotacji nie był wolny od problemów, gdyż wojewodom nie udzielono wskazówek, jak mają ustalać poszczególne wartości wykorzystane później w Ministerstwie Finansów do obliczeń, w metodyce szacowania kosztów roboczogodziny pominięto niektóre wydatki, w tym wydatki rzeczowe, nie zbadano też przyczyny istotnych różnic w wartościach danych przekazywanych przez wojewodów. Z przesłanych do Ministerstwa danych wynikało na przykład, że wydanie jednej decyzji w sprawach meldunkowych trwało średnio od 12 godzin w gminach województwa warmińsko-mazurskiego do 32 godzin w gminach województwa podlaskiego, a sporządzenie aktu cywilnego - od jednej godziny do prawie trzech, w zależności od województwa.

Z innych ważnych ustaleń kontroli wskazać należy:

• niejasny podział obowiązków dotyczących finansowania zadań zaleconych z zakresu: Państwowej Straży Pożarnej, melioracji wodnych oraz geodezji i kartografii; przepisy wskazują dwa publiczne źródła finansowania tych zadań: dotacje celowe z budżetu państwa i środki z budżetów samorządów,
• planowanie, ewidencjonowanie i wykazywanie wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu na finansowanie zadań zleconych we właściwych rozdziałach klasyfikacji budżetowej tylko do wysokości dotacji; wynikało to z faktu, że przepisy nie przewidują w przypadku większości zadań zleconych możliwości planowania wydatków w kwocie wyższej niż wynosi planowana dotacja; jednostki radziły sobie z tym problemem w ten sposób, że ujmowały część wydatków na zadania zlecone w innych rozdziałach klasyfikacji budżetowej, co prowadziło do wykazania nieprawdziwych danych w sprawozdaniach budżetowych;w rezultacie nie wiadomo, jaka jest dokładna skala współfinansowania zadań zleconych przez samorządy,
• wprowadzenieujednoliconej metody rozliczania dotacji przekazanej na zadania z zakresu spraw obywatelskich spowodowało problemy w planowaniu dotacji przez wojewodów: w 2015 r. wojewodowie przekazali 40% gmin niższą dotację niż wynikało z wprowadzonego algorytmu, a 59% - wyższą; w 2016 r. 31% gmin otrzymało niższą dotację, a 64% wyższą niż wynikało z algorytmu Ministerstwa Finansów,
• większość wojewodów zwracała się do gmin o zwrot dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, pomijając przepis art. 168 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym niewykorzystana część dotacji celowych na zadania zlecone zwracana jest w części, w jakiej zadanie nie zostało wykonane; niektórzy wojewodowie mieli jednak wątpliwości, czy należy występować w takim przypadku o zwrot dotacji, dlatego nie prowadzili czynności w tym zakresie,
• wątpliwości może budzić rozliczanie dotacji celowych w oparciu o liczbę i jednostkowe stawki usług publicznych realizowanych przez dotowane jednostki, jak miało to miejsce w przypadku rozliczania dotacji na zadania z zakresu spraw obywatelskich, gdyż dotacja nabiera wtedy cech dotacji przedmiotowej; zgodnie z definicją, dotacje przedmiotowe są to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych; obowiązujące przepisy nie przewidują finansowania zadań zleconych za pomocą dotacji przedmiotowej.

Mimo podejmowanych w Ministerstwie Finansów prób, nie udało się znaleźć rozwiązania, które eliminowałoby problem współfinansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie chroniłoby budżet państwa przed niekontrolowanym wzrostem dotacji. Podkreślić jednak warto, że znalezienie satysfakcjonującego rozwiązania opisanego wyżej problemu jest niezwykle trudne w warunkach samodzielnego, pod względem kształtowania poziomu wynagrodzeń i doboru środków i metod, działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Zobacz: Pracownicy

Uwagi i wnioski

Rozwiązanie problemów z zapewnieniem j.s.t. odpowiednich środków na finansowanie zadań zleconych przy uwzględnieniu obiektywnych czynników różnicujących wielkość ponoszonych przez nie wydatków, natrafia na dwie poważne przeszkody. Po pierwsze oszacowanie wydatków niezbędnych do realizacji zadań zleconych, przy uwzględnieniu zasady oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, jest niezwykle trudnym zadaniem ze względu na występowanie czynników lokalnych mających wpływ na zróżnicowanie wydatków w poszczególnych jednostkach. Po drugie wątpliwości budzi możliwość sprawowania przez urzędy wojewódzkie skutecznej kontroli w samorządach pod względem gospodarnego wykorzystania dotacji. Spór, do jakiego doszło pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządem Województwa Mazowieckiego odnośnie metodyki szacowania wydatków na zadania zlecone, nakazuje ostrożność w formułowaniu wniosku, że wojewodowie mogą skutecznie kontrolować samorządy w oparciu o kryterium gospodarności. Ponadto należy rozstrzygnąć, czy uzasadniona jest sytuacja, w której jednostki samorządu terytorialnego różnią się pod względem poziomu wynagrodzeń pracowników realizujących takie same zadania zlecone, co przekłada się na zróżnicowanie wydatków ogółem na realizację tych zadań. Z jednej strony należy wziąć pod uwagę interes Skarbu Państwa oraz zasadę oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi, z drugiej - samodzielność jednostek samorządu pod względem kształtowania poziomu wynagrodzeń oraz obowiązek równego traktowania pracowników wykonujących w danej jednostce zadania własne i zadania zlecone.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej problemy, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów o rozważenie rozwiązania polegającego na przekształceniu zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych, w zadania własne j.s.t. Ze względu na istotny udział w budżetach samorządów i trudność w dopasowaniu strumienia dochodów własnych, wydatki o charakterze transferowym - na przykład świadczenia, wypłaty na rzecz przedsiębiorców, wypłaty związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa - powinny być w dalszym ciągu finansowane z budżetu państwa, w formie dotacji celowych na zadania własne, natomiast koszty obsługi tych zadań byłyby pokrywane przez jednostki samorządu terytorialnego, po adekwatnym zwiększeniu ich wpływów z tytułu dochodów własnych lub subwencji ogólnej.

Za takim rozwiązaniem przemawiają następujące argumenty:

• w większości przypadków samorządy wykonują zadania własne i zadania zlecone przy wykorzystaniu tych samych zasobów i zgodnie z tymi samymi zasadami,
• przejmując zadania od administracji rządowej, samorządy mogą w bardziej elastyczny sposób gospodarować środkami;
• przekształcenie zadań zleconych w zadania własne pozwala rozwiązać problem polegający na konflikcie interesów pomiędzy Ministrem Finansów, podejmującym działania na rzecz zachowania kontroli nad wydatkami budżetu państwa oraz zna rzecz ograniczenia jego deficytu, a jednostkami samorządu terytorialnego, zainteresowanymi zachowaniem samodzielności odnośnie doboru środków i metod realizacji zadań publicznych i ustalania poziomu wynagrodzeń,
• środki własne samorządów powinny służyć finansowaniu zadań własnych, dzięki czemu system finansowania zadań publicznych jest bardziej przejrzysty,
• w budżecie państwa i w budżetach samorządów zostałyby ograniczone wydatki związane z planowaniem, przekazywaniem i rozliczaniem dotacji,
• kontrolowane przez NIK jednostki samorządu terytorialnego w istocie traktują zadania zlecone tak jakby to były ich zadania własne; podczas kontroli wskazywano, że zadania zlecone są wykonywane przede wszystkim na rzecz mieszkańców danej wspólnoty samorządowej,
• mieszkańcy na ogół nie odróżniają zadań zleconych od zadań własnych i nie różnicują oceny funkcjonowania samorządów ze względu na status zadania; z tego powodu władzom samorządowym w równym stopniu zależy na zapewnieniu wysokiego standardu obsługi zadań zleconych i zadań własnych, niezależnie od wielkości otrzymywanej dotacji.

Realizacja tego wniosku nie prowadziłaby do rozszerzenia zakresu zadań samorządu terytorialnego, tylko do zmiany charakteru czynności już wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Na przykład zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednolitego systemu rejestrów państwowych i wprowadzanie jednolitych wzorów dokumentów państwowych byłoby w dalszym ciągu zadaniem państwa, natomiast obsługa tych systemów, wykonywana dotychczas przez j.s.t. jako zadanie zlecone, stałaby się ich zadaniem własnym.

Przeszkodą dla przyjęcia powyższego wniosku może być, w przypadku niektórych zadań zleconych, zmiana trybu odwoławczego od decyzji organów samorządowych. W przypadku przekształcenia zadań zleconych w zadania własne odwołania te byłyby składane do samorządowego kolegium odwoławczego, a nie do wojewody lub innego, wskazanego w ustawie organu administracji rządowej. Oprócz tego zostałyby również ograniczone uprawnienia kontrolne wojewody, który obecnie ma możliwość przeprowadzania kontroli wykonywania zadań zleconych pod względem legalności, rzetelności i gospodarności, a po przekazaniu zadań j.s.t. sprawowałby kontrolę tylko pod względem legalności. Mimo że z przeprowadzonej w 2014 r. kontroli NIK - Nadzór wojewodów nad wykonywaniem przez jednostki samorządu terytorialnego wybranych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wynika, że pracownicy urzędów wojewódzkich prowadzą kontrole wykonania zadań zleconych niemal wyłącznie pod kątem zgodności prowadzonych w jednostkach samorządu działań z przepisami, a nie pod kątem gospodarnego wykorzystania dotacji, to nie można wykluczyć występowania przypadków, w których kryteria oceny wykonania zadań zleconych zostaną rozszerzone o dwa pozostałe elementy. Należy jednak podkreślić, że w przypadku przekształcenia zadań zleconych w zadania własne samorządów ograniczenie uprawnień wojewody dotyczyłoby wyłącznie zakresu kontroli, a nie zakresu nadzoru, który zarówno w przypadku zadań własnych, jak i w przypadku zadań zleconych dotyczy wyłącznie kryterium legalności.

Mając świadomość, że powyższa propozycja ma charakter daleko idący, w przypadku, gdyby nie została uwzględniona, albo w przypadku zadań publicznych, które zachowają status zadań zleconych, należy rozważyć dalsze udoskonalanie rozwiązań wypracowanych w Ministerstwie Finansów, służących ujednoliceniu metodyki planowania dotacji celowych. Wprowadzenie obowiązku planowania przez wojewodów dotacji w oparciu o ujednoliconą metodę obliczeniową powinno jednak zostać poprzedzone rozstrzygnięciem:

• czy i w jakich przypadkach j.s.t. mogą współfinansować z własnych środków zadania, które nie są ich zadaniami własnymi, i jak w takich sytuacjach rozkłada się odpowiedzialność pomiędzy dotującym i dotowanym za finansowanie zadania; w szczególności należy rozstrzygnąć, czy samorządy, po wykorzystaniu środków z budżetu państwa, mają obowiązek wykonywania zadania zleconego w sytuacji, gdy zaniechanie działań spowodowałoby szkodę dla obywateli,
• w jakim stopniu państwo, ustalając zasady dotowania zadań zleconych, powinno oddziaływać na poziom wynagrodzeń w samorządach, który istotnie wpływa na wysokość wydatków ogółem ponoszonych na niektóre zadania zlecone.

Istotne byłoby też rzetelne zbadanie, czy występują czynniki determinujące różną efektywność realizacji zadań zleconych w poszczególnych grupach jednostek samorządu terytorialnego oraz uwzględnienie tych czynników w obliczeniach.

Wyniki kontroli wskazują, że, niezależnie od przyjętych rozwiązań, w celu zapewnienia zgodności systemu dotowania zadań zleconych z przepisami i poprawienia jego efektywności i przejrzystości, wskazana jest dalsza przebudowa tego systemu.

W uzupełnieniu do powyższych wniosków, odnoszących się do systemu finansowania zadań zleconych jako całości, w związku z potrzebą przestrzegania zasady przejrzystości w podziale zadań publicznych, Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów o rozważenie celowości utrzymywania formy zadań zleconych o charakterze stałym, wykonywanych przez samorząd województwa, a jednocześnie finansowanych z budżetu państwa przez wojewodów. Odbywa się to w sytuacji, w której obszar działania urzędu wojewódzkiego pokrywa się z obszarem działania województwa samorządowego, w związku z czym zadania o charakterze ogólnopaństwowym, zlecone województwu, mogą być wykonywane bezpośrednio przez administrację rządową, a zadania służące zaspokajaniu potrzeb wojewódzkich wspólnot samorządowych mogą być przekształcone w ich zadania własne, przy zachowaniu adekwatnego udziału województw w dochodach publicznych.

Ponadto w związku z nieprzejrzystym sposobem finansowania zadań zleconych z zakresu Państwowej Straży Pożarnej i zadań zleconych z zakresu geodezji i kartografii, dla których wskazano w ustawach, jako źródło finansowania, zarówno dotacje z budżetu państwa, jak i środki własne samorządów, NIK zwraca się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie, w wyżej wymienionym zakresie, katalogu zadań finansowanych obligatoryjnie z budżetu państwa. Funkcjonowanie systemu, w którym różne organy władzy publicznej są odpowiedzialne za finansowanie tych samych zadań publicznych, prowadzi do zatarcia odpowiedzialności w tym zakresie.