Zaświadczenia w postępowaniu administracyjnym

Zaświadczenia zostały uregulowane w art. 217-220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W praktyce stosowania regulacje przysparzają liczne dylematy. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie interesu prawnego, które trzeba odróżnić od interesu faktycznego.

Interes prawny, interes faktyczny

Interes prawny musi mieć uzasadnienie w przepisach prawa materialnego, określających uprawnienia danej osoby. Nie będzie więc wystarczająca sytuacja, kiedy wnioskodawca uzasadnia, że określonych informacji oczekuje od niego inny organ, bez jednoczesnego wskazania podstawy prawnej. Ważne również wydaje się określenie zakresu danych, których potwierdzenia wnioskodawca oczekuje.

Dane te w żaden sposób nie mogą budzić wątpliwości, zwłaszcza nie mogą być to dane niejasne czy niespójne. Potwierdza to orzecznictwo, przykładowo wyrok WSA w Rzeszowie z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 297/18). Sąd wskazał w nim, że "wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych, zaś konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy (faktów, stanu prawnego), którego poświadczenia domaga się wnioskodawca".

Fakultatywny charakter postępowania wyjaśniającego

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaświadczenia ma w istocie charakter fakultatywny i nie może polegać na dokonywaniu przez organ jakichkolwiek ocen. Należy wyraźnie podkreślić, iż istotą zaświadczenia jest wyrażenie przez organ swej wiedzy na temat określonego stanu faktycznego bądź prawnego, nie zaś rozstrzyganie w sprawie administracyjnej. Gromadzenie materiału dowodowego na wzór postępowania jurysdykcyjnego jest w postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku o wydanie zaświadczenia niedopuszczalne. A to dlatego, że wydanie zaświadczenia jest czynnością faktyczną, nie zaś aktem administracyjnym. Celem ewentualnego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ będzie zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Może też chodzić tutaj o wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Jednym słowem chodzi o wyeliminowanie wszystkich występujących w danym przypadku wątpliwości.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany

Akt wiedzy, a nie akt woli

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego.

Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.

Z ORZECZNICTWA Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. O zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym decyduje także rodzaj usług świadczonych w danym budynku (terenie). Wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17

Zaświadczenie, będąc pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, staje się nieaktualne wraz z ich zmianą. W takiej sytuacji konieczne jest wydanie nowego zaświadczenia, odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Tak wynika m.in. z wyroku NSA z 9 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 813/16). Należy zatem przyjąć, że możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia. Możliwość taka wynika właśnie z tej cechy zaświadczenia, że jest ono czynnością faktyczną. Te (w odróżnieniu od czynności prawotwórczych, czyli tzw. aktów woli organu) nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Odmowa wydania zaświadczenia

Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce w sytuacji, kiedy strona domagała się dokumentu o treści, która nie odpowiadałaby istniejącemu stanowi rzeczy. Ustawodawca bowiem jednoznacznie przesądza o tym, że organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, ale pod warunkiem, że ta treść znajduje potwierdzenie w rzeczywistości.

Z ORZECZNICTWA Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2018 r., sygn. akt III SAB/ Kr 40/17

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny. Kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia.

W sytuacji gdy organ nie wydał wnioskowanego zaświadczenia, jak również nie załatwił wniosku poprzez orzeczenie o odmowie jego wydania, wnioskodawca może postawić organowi zarzut bezczynności.

Z ORZECZNICTWA Instytucja wznowienia postępowania nie ma zastosowania zarówno co do postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. Przemawia za tym poglądem odpowiedniość stosowania reguł dotyczących wznowienia postępowania do postanowień w ogólności, a do postanowień wydanych w trybie zaświadczeniowym w szczególności. Wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 435/16

Zaświadczenie jako dowód okoliczności w nim potwierdzonych

Zaświadczenie stanowi dowód okoliczności w nim potwierdzonych. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Przykładowo wskazać można wyrok WSA w Krakowie z z 23 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 167/18). Sąd wskazał w nim m.in., że "zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy. Nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania pozycji adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości). Nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae, przeto w założeniu nie mają doń zastosowania tryby, w których ów stan, na zasadzie wyjątku, może być wzruszony - mowa oczywiście o trybach nadzwyczajnych".

Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby w ramach jakiegoś postępowania sądowego przeprowadzić dowód przeciwny, na tezę odmienną, niż wynika to z treści zaświadczenia. Oczywiście, ewentualne udowodnienie okoliczności stojących w sprzeczności z treścią zaświadczenia musi być oparte na innych faktach i okolicznościach. Także w sytuacji, gdy dany podmiot odczuwa, że zaświadczenie potwierdza w sposób wadliwy konkretny stan prawny albo stan faktyczny, powinien zakwestionować jego treść nie tyle w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, ile przy okazji innych postępowań.

Zaświadczenie, które potwierdza zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego nie będzie mogło co do zasady stanowić dowodu w pełni potwierdzającego legalność realizacji tej inwestycji. Zwłaszcza, jeżeli nie wynika z kontekstu np. fakt wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skoro prawo nie przewiduje sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie - to postępowanie w takiej "sprawie" jest w założeniu niedopuszczalne. Innymi słowy, nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Podstawy prawne

• art. 48 ustawy z ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 730)

• art. 61a, art. 217, art. 217a, art. 218, art. 219, art. 220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. 2096; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 730)

dr hab. Maciej J. Nowak

radca prawny, kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej na Zachodniopomorskim Uniwersytecie Technologicznym w Szczecinie.