Urzędnik – zjawisko nadprzyrodzone

Konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej kończą się – na ogół – wskazaniem najlepszego kandydata na stanowisko, na jakie odbywał się konkurs.

Sam przebieg tych, z założenia przejrzystych, rzetelnych i bezstronnych sprawdzianów wiedzy i umiejętności wielokrotnie już był opisywany. Zatrważający obraz. Zapewne dlatego media skrzętnie dotąd unikały wnikliwego zbadania tego aspektu. Bardzo rzadko pojawiają się teksty, które mogłyby zapoczątkować rzeczywistą i poważną debatę o stanie służby cywilnej RP i o genezie istniejącego stanu rzeczy. Aby taką debatę rozpocząć nie wystarczy bowiem w kliku słowach wspomnieć o błędach i wypaczeniach obecnego systemu, trzeba dotrzeć do ich źródeł i podstaw. Trzeba przeanalizować poprzednie etapy zmian w służbie cywilnej aby móc właściwie i obiektywnie ocenić stan obecny. Bez opowiadania historii z krainy baśni i dobrego samopoczucia.

Tu będzie mowa o jednym z wielu kuriozów tego systemu, jakich nie brakuje w kolejnych nowelizacjach ustawy. Rzecz  o części finałowej konkursów, już po wskazaniu najlepszego kandydata pod rządami przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2006 r. Potem to już było tylko śmieszniej.

Do konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej wówczas mógł przystępować każdy, kto spełniał warunki określone w ogłoszeniu o konkursie. Od momentu wskazania najlepszego kandydata brały początek trzy ścieżki postępowania.

Urzędnik mianowany na stanowisko dyrektora generalnego - przenosił go premier na wniosek Szefa Służby Cywilnej po zasięgnięciu opinii właściwego kierownika urzędu centralnego. Niby proste. W praktyce niekoniecznie. Jeden z wielu absurdów dziurawego systemu ukazał choćby przypadek konkursu na dyrektora generalnego w UKIE. Przez pół roku „kierownik urzędu centralnego” nie potrafił skonstruować opinii, która w świetle przepisów i tak nie ma wpływu na sam fakt obsadzenia stanowiska. Ale ponieważ była wymagana, stąd upór wewnątrz urzędu skutecznie zablokował wykonanie nakazu prawa.

Zresztą ten konkretny przypadek zdaje się w ogóle wymykać spod odpowiednich przepisów.

Druga ścieżka otwierała się wówczas, gdy konkurs wygrywał członek korpusu służby cywilnej, czyli niekoniecznie urzędnik mianowany. Wówczas zwycięzcę przenosi na stanowisko Szef Służby Cywilnej i sprawa powinna się tak kończyć. Bez zbędnej zwłoki, choć w praktyce i tu może być różnie. Np. w zależności od tego, kto wygrał, czy „p.o” z tegoż urzędu, czy obcy z urzędu innego.

Trzecia ścieżka wreszcie otwierała się w wypadku zwycięzcy spoza korpusu służby cywilnej. I tu zaczynały się dziać jeszcze bardziej przedziwne historie.

Ówczesny przepis art. 48 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej powiadał: „Z osobą nie będącą członkiem korpusu służby cywilnej wyłonioną w drodze konkursu, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2, dyrektor generalny urzędu zawiera umowę o pracę na czas określony do 3 lat. Wcześniejsze rozwiązanie umowy o pracę może być dokonane za dwutygodniowym wypowiedzeniem.”

Przepis prosty, jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, co do swojej wymowy. Kandydat, obojętnie skąd się wywodzący, byle spełniał warunki określone w ogłoszeniu, po wygraniu konkursu zawiera umowę o pracę i obejmuje stanowisko. O kontrowersyjnej kwestii okresu, na jaki zawierana ma być umowa innym razem.

Okres, gdy uchwalano ustawę – w 1996 i nowelizację w 1998 - charakteryzował się śladową liczbą urzędników mianowanych. Ponadto powołany przepis miał na celu – w pewnego rodzaju okresie przejściowym – umożliwiać obejmowanie stanowisk przez osoby spoza administracji, ale ze specjalnymi, pożądanymi kwalifikacjami. Pomińmy inne, niewyartykułowane cele takiego rozwiązania. To osobny temat.

Tak więc jednoznaczność przepisu zdaje się być oczywista. A jednak ta oczywistość zaczyna być problematyczna, gdy zdarzy się przypadek, do którego przepis tylko pozornie ma zastosowanie wprost, jednak skutki już zaczynają być niejednoznaczne. Wyobraźmy sobie przypadek, że w momencie obowiązywania wspomnianej regulacji konkurs wygrywa osoba, która przez wiele lat była członkiem korpusu służby cywilnej, ale w tej chwili nie jest. Np. z różnych względów, rodzinnych, osobistych, musiała odejść z urzędu. Choćby z konieczności objęcia gospodarstwa rolnego po nagle zmarłych rodzicach, czy też z tysiąca innych powodów natury osobistej, losowej. Co wówczas się dzieje? W zasadzie nic.

Przepis, czytany wprost, miał – w ocenie wielu, również prawników – zastosowanie wobec takiej osoby. Innymi słowy stawiał znak równości pomiędzy osobą z doświadczeniem w korpusie służby cywilnej, a osobą, która nigdy w tym korpusie nie była.

Wracając do ówczesnego art. 48 ale ust. 2 czytamy: „Członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2, Szef Służby Cywilnej przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia na tym stanowisku.”

Teraz wyobraźmy sobie następującą sytuację: dwa konkursy, dwaj kandydaci wskazani jako najlepsi, ale jeden pracuje w urzędzie, jest zatem członkiem korpusu służby cywilnej, natomiast drugi pracuje w rodzinnym tartaku, bo rok wcześniej odszedł z urzędu, czyli z korpusu służby cywilnej. Obaj, załóżmy, mają dokładnie te same kwalifikacje, ten sam staż w służbie cywilnej, to samo doświadczenie, osiągnięcia, kilkuletni staż na stanowisku kierowniczym w korpusie służby cywilnej. A jednak kształtowanie ich sytuacji prawnej przebiegać ma w diametralnie różny sposób. Jedynym zaś kryterium tego rozróżnienia jest aktualne miejsce zatrudnienia.

Przyjmując taki sposób rozumienia powołanych przepisów, racjonalność ustawodawcy - generalna zasada czytania wszelkich aktów prawnych – zdaje się stawać pod znakiem zapytania. W konsekwencji bowiem należałoby przyjąć, że osoba odchodząca po wielu latach z korpusu służby cywilnej w tym samym momencie traciła wszystko, co zdołała przez ten okres w nim osiągnąć. I nie chodziło tu o jakiekolwiek przywileje ale o tak niezbywalne – w każdym innym przypadku jakiegokolwiek zawodu czy stanowiska – osiągnięcia, jak staż, doświadczenie, udokumentowane umiejętności, w tym i na stanowisku kierowniczym, a też i – o ironio – doświadczenie opiekuna nowych pracowników w służbie przygotowawczej do służby cywilnej. Już samo powierzenie takiej funkcji może świadczyć o pozycji w korpusie służby cywilnej, doświadczeniu i kwalifikacjach.

Tymczasem odejście w pewnym momencie z korpusu służby cywilnej zdawało się powodować, iż wszystko to uznaje się za nieistniejące, a były członek korpusu służby cywilnej znajdował się naraz w hierarchii poniżej swoich niedawnych podopiecznych w służbie przygotowawczej.

W przytaczanych wcześniej przykładach zawodów i stanowisk taka sytuacja byłby nie do pomyślenia. Zawodowym kierowcom, z uprawnieniami np. na TIR-y i przewozy międzynarodowe nikt tych umiejętności i uprawnień nie odbierze, choćby przeszedł do innych zajęć. Pracownikowi naukowemu też nikt doktoratu nie odbierze, choćby hodował owce na halach. To samo dotyczy np. lekarzy, pielęgniarek i wielu innych grup zawodowych.

Żaden z przedstawicieli tych grup, poza urzędnikiem, jak się okazuje, nie tracił ani umiejętności, ani lat doświadczenia, ani uprawnień. Są wprawdzie pewne rygory ograniczeń, jak choćby cykliczne powtarzanie sprawdzianu predyspozycji do wykonywania zawodu, jednakże nie miały i nie mają one związku z odejściem od jakiegoś zajęcia, ale z upływem czasu, na jaki od zawodu się odeszło.

Jakimi więc niezwykłymi umiejętnościami miałby się odznaczać członek korpusu służby cywilnej, że już następnego dnia po odejściu z urzędu tracił wszystkie przymioty członka tegoż korpusu? Tu już nie tylko zasady racjonalności prawa, ale i zwykły rozsądek zdają się zmierzać na manowce.

Czy rzeczywiście intencją ustawodawcy było dokonywanie rozróżnienia sytuacji prawnej według jedynego kryterium – miejsca aktualnego zatrudnienia? Z całkowitym pominięciem cech, które były podstawą dopuszczenia do udziału w konkursie, podstawą dokonywania oceny zdolności kandydata oraz z pominięciem nabytych doświadczeń w określonym segmencie administracji publicznej? Nie wydaje się to prawdopodobne.

Gdyby jednak przyjąć taki tok rozumowania, wówczas przepis art. 48 ust. 3 nie miałby już tak jednoznacznej wymowy, jak to się na pierwszy rzut oka wydaje. Mianowicie sformułowanie: „Z osobą nie będącą członkiem korpusu służby cywilnej…” staje się sformułowaniem niepełnym, niedoprecyzowanym. Stosujący ów przepis powinien niejako uzupełnić jego treść o zwrot określający sytuację, do jakiej ma przepis się odnosić. Jeśli więc przyjąć, że ustawodawca istotnie zamierzał dokonać rozróżnienia sytuacji prawnej wyłącznie na podstawie jednego kryterium – aktualnego miejsca zatrudnienia, wówczas konieczne jest uzupełnienie o zwrot w rodzaju „obecnie”, „ w danej chwili”, „w chwili wyłonienia”, itp.

I rzeczywiście, przepis w ten sposób jest rozumiany, ale – należy podkreślić – jest to interpretacja. Do czego prowadzi w praktyce, sygnalizowano wcześniej. Należałoby też przyjąć, że ustawodawca zakładał powtarzanie przez takiego byłego członka korpusu służby cywilnej wszystkiego od początku. Dokładnie tak, jak to obowiązywało wszystkich, którzy nigdy w korpusie służby cywilnej nie byli. Czy taka intencja ustawodawcy jest do przyjęcia?

Otóż odnajdujemy w innym przepisie ówczesnej ustawy o służbie cywilnej racjonalność i wyraźnie wyartykułowane intencje ustawodawcy w dokładnie tej samej materii. Art. 25 ust. 1 stanowi: „W przypadku osób podejmujących po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej umowę o pracę zawiera się na czas określony; w czasie trwania umowy osoby te obowiązane są do odbycia służby przygotowawczej, z zastrzeżeniem art. 27.”

Zawarte w treści przepisu sformułowania „po raz pierwszy” zdaje się bezspornie dowodzić, iż ustawodawca nie miał intencji zobowiązywania osób, zatrudnionych po raz kolejny w korpusie służby cywilnej, do ponownego poddawania się procedurom, które już te osoby przeszły. Dlaczego zatem miałoby być inaczej pod rządami przepisu art. 48 ust. 3?

Wydaje się, że możemy tu mieć do czynienia z przypadkiem zastosowania wykładni typu rozszerzającego – „minus dixit quam voluit – ustawodawca powiedział mniej, niż zamierzał.”  Istnieje wprawdzie generalna zasada zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, które stanowią lex specialis, a taki charakter ma ustawa o służbie cywilnej w stosunku do kodeksu pracy. Jednakże dotyczy ten zakaz innych sytuacji, np. prawa podatkowego czy karnego. W przypadku przepisów zezwalających, przyznających uprawnienia, wolności lub prawa podmiotowe stosuje się na ogół zasadę in dubio pro libertata – w razie wątpliwości na korzyść wolności.

Stosowanie wykładni językowej ma też swoje niuanse, zezwalające – „z ważnych powodów” – na odstąpienie od rozumienia normy na gruncie języka potocznego: „Wolno jest odstąpić od znaczenia literalnego wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji (argumentum ad absurdum)” i dalej: „Ustalając znaczenie literalne przepisu należy brać pod uwagę inne przepisy prawne, wole prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (reguła harmonizowania kontekstów)” 

Wracając do treści przepisu art. 48 ust. 3, któremu przypisuje się znaczenie takie, o jakim mowa wyżej, zdaje się ta interpretacja pomijać zacytowane reguły wykładni. Ponadto w istocie prowadzi właśnie do absurdu.

Nie miejsce tu na bardziej szczegółową analizę, zatem upraszczając, jeśli przyjmowane znaczenie prowadzi w konsekwencji do absurdów, nawet sprzeczności logicznych wewnątrz samego aktu, vide: art. 25 ust. 1, to należy poszukać takiej interpretacji, która wskazane wątpliwości i kontrowersje przynajmniej zneutralizuje.

Wspomniano już, że znaczenie przepisu art. 48 ust. 3 w istocie jest interpretowane poprzez „dodanie” brakującego dla jednoznaczności sformułowania w rodzaju: „aktualnie”, „w danej chwili”, „teraz” lub innego o podobnym znaczeniu. Ponieważ jednak przyjęcie takiego znaczenia normy prowadzi do, co najmniej, sprzeczności z logiką i zdrowym rozsądkiem, ale i chwieje spójnością wewnętrzną aktu prawnego – relacja art. 25 ust. 1 do art. 48 ust. 3 – należałoby rozważyć inny sposób odczytywania znaczenia przepisu.

Można przyjąć, jak się wydaje, że sformułowanie z art. 25 ust. 1 – „po raz pierwszy” – określa intencje ustawodawcy, by zwolnić z obowiązku powtarzania tej samej drogi przez osoby, które już raz tę drogę przebyły. Niezależnie od ich aktualnego miejsca zatrudnienia. Gdyby więc zachować ten sam nurt rozumowania w związku z art. 48 ust. 3, zamiast domyślnego dodawania „aktualnie”, powinno się dodawać domyślne np. „nigdy”, „dotychczas” itp.

Zamiana tych dwóch doprecyzowań – obydwu będących rezultatem interpretacji, trzeba podkreślić – zmienia diametralnie znaczenie przepisu, a jednocześnie usuwa sprzeczności logiczne, racjonalizuje cele i funkcjonalność przepisu oraz staje się spójne ze znaczeniem przepisu art. 25 ust. 1.

Zmienia się też, oczywiście, sytuacja prawna osoby, która wygrała konkurs na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, mając przy tym w tymże korpusie wystarczający staż i doświadczenie.

Trwanie w uporze, iż jedynym możliwym znaczeniem przepisu art. 48 ust. 3 jest określanie sytuacji aktualnej, pomijając wszystkie inne argumenty i okoliczności, zdaje się być niezupełnie zrozumiałe.

Prowadzi to również do wniosku, że ustawodawca przyjmowałby jako kryterium – jedyne - rozróżnianie sytuacji prawnej i faktycznej ze względu na miejsce aktualnego zatrudnienia. Pomijając całkowicie rozróżnianie ze względu na doświadczenie, staż, kwalifikacje, umiejętności nabyte w określonym segmencie administracji publicznej. Tylko że takiego kryterium – miejsca aktualnego zatrudnienia – nie można się doszukać w całej ustawie, jak i w aktach wykonawczych do niej.

A jak wyglądałaby interpretacja takiej oto sytuacji, gdy członek korpusu służby cywilnej odchodzi z urzędu w trakcie konkursu, w którym bierze udział i ten konkurs wygrywa już po ustaniu stosunku pracy? I sytuacja odwrotna: kandydat bez żadnego doświadczenia w korpusie służby cywilnej zostaje zatrudniony w urzędzie na stanowisku referendarza w trakcie trwania konkursu, do którego też przystąpił i ten konkurs wygrywa?

W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 48 ust. 2 ustawy i w rezultacie osoba z doświadczeniem w wymiarze choćby jednego dnia w korpusie służby cywilnej obejmuje stanowisko dyrektora bez żadnych ograniczeń.

Pozostaje jedynie, przy takiej interpretacji, jaka jest przez większość uznawana, przyjąć uzasadnienie z obszarów metafizyki. Członek korpusu służby cywilnej jest istotą nadprzyrodzoną, a opuszczając ów korpus, choćby na chwilę, choćby na jeden dzień, traci tym samym swoje magiczne umiejętności bractwa wtajemniczonego.

Witold Filipowicz

mifin@wp.pl