Centra usług wspólnych - sposób organizacji wspólnej obsługi JST

Dotychczas wspólna obsługa dla jednostek organizacyjnych świadczących usługi publiczne w imieniu samorządów mogła być realizowana jedynie w odniesieniu do określonych ustawowo usług. Ustawa o systemie oświaty od ponad 10 lat umożliwia organom prowadzącym szkoły i placówki stworzenie dla nich wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Istniejące dane, dotyczące wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej tych jednostek, pokazują, że samorządy chętnie korzystają z tej możliwości. Ponad 45% gmin utworzyło zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek.

Nowelizacja ustawy z 15 maja 2015 r. o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw otwiera możliwość szerszego zastosowania mechanizmu wspólnej obsługi w samorządach. Warto zatem przyjrzeć się bliżej temu zagadnieniu i zastanowić się nad zasadnością, racjonalnością, warunkami formalnoprawnymi oraz systemem wdrażania podmiotów zapewniających wspólną obsługę jednostek organizacyjnych.

Redakcja poleca: Ustawa o rachunkowości z komentarzem do zmian (książka)

Wspólne działanie

Centrum usług wspólnych (CUW) to wyodrębniona organizacyjnie jednostka, która świadczy usługi na rzecz kilku podmiotów o charakterze administracyjno-finansowym, np. usługi księgowe, zarządzanie zasobami ludzkimi, rozliczanie wynagrodzeń, obsługa zamówień i zakupów.

Metoda, polegająca na powierzeniu obsługi administracyjno-finansowej, sprawdziła się w świecie biznesu. Dane wskazują, że ponad 80% międzynarodowych przedsiębiorstw utworzyło własne centra usług wspólnych. Najczęściej tworzą je firmy z branży finansowej, a w dalszej kolejności: usług, transportu, komunikacji (Ernst & Young: Shared Service Center [SSC] – Enabling your business for success).

Badania za 2014 rok wskazują, że w obszarze państw regionu Europy Środkowo-Wschodniej 44% wszystkich centrów usług wspólnych zlokalizowanych jest w Polsce. Te dane składają się na 165 centrów usług wspólnych, zatrudniających łącznie ok. 44,1 tys. osób (Związek Liderów Sektora Usług Biznesowych (ABSL): Sektor nowoczesnych usług biznesowych w Polsce 2014).

Najczęściej świadczonymi usługami przez centra usług wspólnych w Polsce są usługi księgowe (80%). Wśród innych usług wymienia się również usługi zarządzania korporacyjnego oraz usługi zarządzania personelem (Sławomir M. Szukalski: Zagraniczne centra usług w Polsce. Aspekty empiryczne i teoretyczne, Łódź: Badanie w ramach grantu Uniwersytetu Łódzkiego, 2010).

Sposób funkcjonowania samorządów często odbiega od realiów obowiązujących w prywatnych firmach, dlatego forma organizacyjno-prawna tych podmiotów nie może być wyłącznie odwzorowaniem centrów usług wspólnych utworzonych na potrzeby instytucji otoczenia biznesu.

Zasadność tworzenia centrów

Głównym celem utworzenia CUW jest ograniczenie kosztów poprzez wyeliminowanie powielania powtarzalnych czynności (często niewchodzących w podstawowy zakres działalności, np. obsługa kadrowa, księgowa, płace) przez pracowników rozproszonych jednostek i świadczenie ich z jednego, centralnego miejsca.

Centra usług wspólnych mają przyczynić się do zredukowania kosztów związanych z obsługą administracyjno-księgową, poprawienia funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Umożliwi to konsolidację organizacyjną rozproszonego dziś polskiego samorządu, który, niestety, nie ma jeszcze realnej swobody kształtowania własnych struktur. Obezwładnia go konieczność posiadania określonych instytucji, np. ośrodków pomocy społecznej, instytucji kultury itd. Jest ich ponad 50 tys., z czego część zatrudnia zaledwie kilka osób (3–5), za to każda musi mieć głównego księgowego i kierownika. Generuje to wysokie koszty administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego, przy często niskiej efektywności, co przy stałym niedoborze środków stanowi istotne obciążenie.

Outsourcing w urzędzie

Centra usług wspólnych dają szansę wygenerowania oszczędności, usprawnienia procesów wewnętrznych w jednostkach samorządu terytorialnego i lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku, pieniędzy. Stwarzają możliwość ulokowania funkcji administracyjnych, księgowych, informatycznych różnych instytucji w jednym miejscu – urzędzie gminy, oddzielnej jednostce do obsługi wielu podmiotów lub powierzenia tych zadań związkowi komunalnemu. Wprawdzie są one tworzone jako osobne podmioty, ale dotychczasowe jednostki nie są likwidowane. Jedynie pewne czynności i procesy wyodrębnione z tych jednostek są przenoszone do centrum usług wspólnych, które pozostaje w strukturach i pod kontrolą jednostki samorządu terytorialnego.

Centra usług wspólnych tworzone przez przedsiębiorców odznaczają się pewnymi cechami wspólnymi, w tym:

● są niezależnymi organizacyjnie jednostkami, działają jako osobno powołane do tego celu spółki lub inne jednostki gospodarcze,

● prowadzą działalność gospodarczą,

● świadczą jasno określone usługi oparte na procesach lub wiedzy na rzecz jednej lub większej liczby jednostek w ramach grupy (np. oddziałów, spółek, jednostek gospodarczych),

● dysponują własnymi zasobami,

● działają na podstawie umów zawieranych z klientami wewnętrznymi w celu określenia typu, zakresu, ceny oraz jakości świadczonych usług,

● są w pełni odpowiedzialne za zarządzanie własnymi kosztami, jakością oraz terminowością świadczenia usług (Institute of Management Accountants: Implementing Shared Service Centers, 2000).

Polski ustawodawca wzorował się na tym modelu, który jest wykorzystywany przez korporacje, ale dostosował sposób organizacji wspólnej obsługi do polskich realiów i zawarł zapisy uwzględniające specyfikę samorządów oraz uwarunkowania prawne obligujące jednostki samorządu terytorialnego do określonych działań.

Zgodnie z dodanym do ustawy o samorządzie gminnym przepisem art. 10a, gmina będzie mogła zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym, utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Zobacz również: Jednostki organizacyjne pomocy społecznej w 2016 r.

Wspólną obsługę, zgodnie z art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będą mogły prowadzić następujące jednostki:

● urząd gminy,

● inna jednostka organizacyjna gminy,

● jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo

● jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Jednostki, na rzecz których może zostać zorganizowana wspólna obsługa, określane są w ustawie mianem „jednostek obsługiwanych”, zaś jednostki świadczące wspólną obsługę mianem „jednostek obsługujących”.

Uchwała rady i porozumienie

Na uwagę zasługuje również to, że ustawodawca odmiennie uregulował kwestie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych (np. zakładów budżetowych) oraz wymienionych w art. 10a pkt 2 gminnych instytucji kultury i w art. 10a pkt 3 innych gminnych osób prawnych, np. SP ZOZ.

W celu zorganizowania wspólnej obsługi dla jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych niezbędne jest podjęcie przez radę gminy uchwały określającej w szczególności jednostki obsługujące, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Natomiast zorganizowanie wspólnej obsługi dla pozostałych jednostek obsługiwanych będzie następować w drodze porozumienia zawieranego pomiędzy jednostką obsługiwaną a jednostką obsługującą, które powinno określać m.in. zakres wspólnej obsługi. Zamiar ten będzie podlegać obowiązkowemu zgłoszeniu wójtowi odpowiedniej gminy.

Katalog usług w ramach wspólnej obsługi jest otwarty, co daje wójtom, burmistrzom czy prezydentom swobodę w zakresie dostosowywania zadań stanowiących zakres działania centrów usług wspólnych do potrzeb i specyfiki zarządzanych przez nich gmin. Jedynym obwarowaniem jest to, że w przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości są one przekazywane w całości (art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). A zatem, zarówno w uchwale, jak i w porozumieniu nie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Regulacja taka zapewnia zachowanie jednoznacznych zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Uprawnienia centrum

Uprawnienia jednostki obsługującej i jednostki obsługiwanej zostały określone w nowym art. 10b ustawy o samorządzie gminnym w ust. 4 i ust. 5.

W zależności od zakresu wspólnej obsługi, jednostka obsługująca ma prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych jej zadań. Posiada ona również prawo do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

Z kolei jednostka obsługiwana będzie miała prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi.

Należy również dodać, że pomimo szerokiego zakresu przedmiotowego, tj. otwartego katalogu zadań, które mogą być powierzone jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi, w szczególności w sferze administracyjnej, finansowej, organizacyjnej (kadry, informatyka, transport, zamówienia publiczne itd.) wyłączono z zakresu tej obsługi kompetencje kierowników jednostek do dysponowania środkami oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie (art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

WAŻNE

Ciężar decyzyjny w zakresie najważniejszych spraw z zakresu gospodarki finansowej spoczywać będzie nadal na kierowniku jednostki obsługiwanej, co stanowi gwarancję samodzielności tych jednostek.

Takie same zmiany dotyczące wspólnej obsługi organizacyjnej, administracyjnej i finansowej jednostek organizacyjnych w gminie są wprowadzone do ustawy o samorządzie powiatowym (nowy art. 6a–6d) i ustawy o samorządzie województwa (nowy art. 8c–8f) – jednak w przypadku samorządu województwa nie dotyczą go kwestie związków jako centrów usług wspólnych.

Z przepisami stwarzającymi podstawę prawną dla zapewnienia wspólnej obsługi zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym zostały skorelowane odpowiednie zmiany w ustawie o finansach publicznych i w ustawie o rachunkowości, które wyznaczają m.in. zasady podziału odpowiedzialności w przypadku przekazywania zadań pomiędzy kierownikiem jednostki obsługiwanej i kierownikiem jednostki obsługującej.

Korzyści wynikające z utworzenia centrów usług wspólnych w JST

● Wyeliminowanie powielania powtarzalnych czynności, niewchodzących w podstawowy zakres działalności danej jednostki organizacyjnej, przez pracowników rozproszonych jednostek

● Zmniejszenie kosztów obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w skali całej JST

● Poprawa efektywności i wzrost jakości świadczonych usług w ramach CUW

● Konsolidacja organizacyjna – ujednolicenie standardów obsługi poprzez ustalenie wspólnych kryteriów i zasad działania

● Wzrost transparentności działania poszczególnych jednostek organizacyjnych

● Zoptymalizowanie nadzoru JST nad poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi

● Usprawnienie procesów wewnętrznych w poszczególnych jednostkach organizacyjnych, co poprawi jakość ich funkcjonowania (będą mogły się skupić wyłącznie na merytorycznym aspekcie swojej działalności)

Druga część materiału o CUW w następnym numerze.

BEATA POTEMSKA

główny specjalista w Urzędzie Miasta Łodzi, doktorant na Wydziale Zarządzania UŁ Katedra Zarządzania Miastem i Regionem

PODSTAWA PRAWNA

● ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045)

Polecamy serwis: Organizacja