Stan planowania przestrzennego w Polsce

Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk opracował w styczniu 2014 r., na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju, doroczny raport dotyczący sytuacji planistycznej w gminach. Jego istotną częścią jest analiza studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (studium) we wszystkich samorządach kraju.

Aktualność i koszty studiów gminnych

Na koniec 2012 roku, podobnie jak w latach poprzednich, niemal wszystkie gminy w Polsce posiadały obowiązujące studia gminne (tabela 1). Jedynie w 10 samorządach brakowało tego dokumentu, a w kolejnych 13 studium było w trakcie sporządzania. W porównaniu z rokiem 2010 nieco wzrosła liczba dokumentów aktualizowanych (z 784 do 832), co w perspektywie jeszcze wcześniejszych danych oznacza utrzymanie się aktualizacji dokumentów na dość stabilnym poziomie ok. 30–35%. Warto zwrócić uwagę, że odsetek ten kolejny rok z rzędu jest znacznie wyższy w miastach na prawach powiatu (w 2012 r. na 65 miast w 33 studium było w trakcie zmiany). Należy to ocenić pozytywnie.

Raport „Analiza stanu i uwarunkowań prac planistycznych w gminach na koniec 2012 roku” został opracowany przez zespół: prof. Przemysław Śleszyński (koordynacja), prof. Tomasz Komornicki, mgr Aleksandra Deręgowska, Beata Zielińska. Jego pełną wersję można znaleźć na stronie http://www.mir.gov.pl/Budownictwo/Planowanie_lokalne_i_zagospodarowanie_przestrzenne/Strony/start.aspx.

Zobacz również: Rezygnacja z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego

Dane Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) pozwalają ocenić aktualność studiów w kolejnych latach. Dokumenty z lat 1995–2000 posiadało 229 jednostek (dwa lata wcześniej było to 335), z lat 2001–2005 – 309 (442), a z lat 2006–2010 – 544 (888). Ponadto 203 gminy miały aktualizacje w 2011 roku, a 339 – w 2012 roku.

Tabela 1. Stan realizacji studiów gminnych w latach 2010–2012

Posiadanie studium gminnego	Ogółem				W tym miasta Autopromocja Prawa i obowiązki dyrektora szkoły. Kompetencje. Zadania. Odwołanie Sprawdź na prawach powiatu
	2010	2011	2012		2010	2011	2012
	liczba			%	liczba			%
Tak oraz dokument nie jest w trakcie zmiany	1666	1640	1624	65,5	34	35	32	49,2
Tak oraz dokument jest w trakcie zmiany	784	806	832	33,6	31	30	33	50,8
Nie, ale dokument jest sporządzany	13	21	13	0,5	–	–	–	–
Nie i dokument nie jest sporządzany	16	12	10	0,4	–	–	–	–
Razem	2479	2479	2479	100,0	65	65	65	100,0

Koszty sporządzenia zmian studiów gminnych w 2012 roku wyniosły 11,3 mln zł (dane dla 312 spośród 339 gmin, które dokonały aktualizacji). Była to wartość podobna, jak w latach 2010–2011, ale zdecydowanie niższa niż w latach wcześniejszych (w 2008 r. wyniosła 35,3 mln zł). W przypadku 301 gmin koszt aktualizacji studium wyniósł mniej niż 100 tys. zł.

Przewidywane zmiany przeznaczenia gruntów

Według danych GUS, w 2012 roku w porównaniu z rokiem 2011, spadła wprawdzie powierzchnia przewidywanych odrolnień, z 429,6 do 399,9 tys. ha (w 2010 r. – 393,6 tys. ha), ale należy pamiętać, że dane te nie dotyczą gmin ze zmienianym studium oraz że w pozostałych przypadkach nie wszystkie gminy podały stosowne informacje. Dokonując odpowiednich obliczeń dla samorządów, dla których pozyskano dane, w przypadku kraju otrzymujemy wskaźnik udziału powierzchni odrolnień 3,5%, czyli na poziomie analogicznym, jak w roku 2011. Ten sam wskaźnik dla miast na prawach powiatu wyniósł 7,6%, ale trzeba wspomnieć, że pozyskane dane dotyczyły tylko dziewięciu miast (spośród 65 ogółem w tej kategorii). Warto też pamiętać, że, zgodnie z nowelizacją przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., wszystkie grunty rolne w granicach administracyjnych miast zostały automatycznie „odrolnione” (dla właściwej oceny wielkości rzeczywistych udziałów odrolnień sprawę komplikuje fakt, że przeważająca część tych terenów w istniejących planach miejscowych nie podlegała zmianie przeznaczenia).

Dokładniejsza analiza regionalna wykonana dla najnowszych danych wskazuje, że dla większości gmin przewidywane w studiach zmiany przeznaczenia gruntów na ogół nie przekraczają poziomu 1,0–1,5%, sporadycznie osiągając poziom kilkuprocentowy. Zwiększona presja inwestycyjna występuje jednak nie tylko w strefach podmiejskich miast, ale w wielu innych gminach, zwłaszcza środkowej Polski. Co istotne, obszar podwyższonego wskaźnika występuje też w dużej odległości od stolicy, co jest zdecydowanie niekorzystne, gdyż świadczy o tendencji do rozpraszania zabudowy w dużej odległości.

Przeznaczenie terenów

W całym kraju aż 13,1% powierzchni przeznaczano pod zabudowę, głównie jednorodzinną – 11,8% (tabela 2, rysunek). Odsetek ten był znacznie wyższy dla miast (25,4% w miastach na prawach powiatu i 24,2% w pozostałych gminach miejskich). W innych kategoriach gmin udział terenów tego typu jest mniejszy, choć, biorąc pod uwagę specyfikę tych jednostek, nadal wysoki w stosunku do rzeczywistego zapotrzebowania (gminy wiejskie – 12,7%). Udział terenów przewidywanych pod zabudowę jest w ostatnich latach dość stabilny. Potwierdzono zatem bardzo niepokojące zjawisko związane z dopuszczaniem stosunkowo dużych powierzchni pod budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza jednorodzinne. Sprzyja to rozpraszaniu zabudowy i ogólnie oznacza wysoką ekstensywność osadnictwa.

Ostrożne szacunki chłonności demograficznej, przy założeniu 200 osób/ha dla zabudowy wielorodzinnej i 40 osób/ha dla zabudowy jednorodzinnej wskazują na wartość aż 183 mln osób. Jeśli wartości wskaźników uzupełnić o brakujące dane dla ok. 25% powierzchni oraz zaludnienia gmin, otrzyma się łączną kwotę chłonności w wysokości 229 mln osób.

Tabela 2. Wskazania studiów gminnych odnośnie do struktury przeznaczenia terenów w latach 2009–2012*

Rok	Zabudowa mieszkaniowa		Usługowe	Produkcyjne	Komunikacyjne	Infrastruktury technicznej	Rolnicze		Zieleni i wód	Inne i niesklasyfikowane	Razem
	ogółem	w tym wielorodzinna					ogółem	w tym zabudowa zagrodowa
2009	13,6	1,3	3,0	3,0	2,8	1,6	46,0	–	18,4	11,3	100,0
2010	14,2	1,6	3,2	2,9	2,9	1,6	45,9	–	19,1	10,3	100,0
2011	13,7	1,3	3,1	2,8	2,9	1,6	45,9	–	19,5	10,6	100,0
2012	13,1	1,3	3,0	3,0	2,8	1,3	46,4	8,5	19,7	10,8	100,0

* Dane dla ok. 60% gmin

Funkcje usługowe w studiach gminnych zajmowały 3,0% (rok wcześniej 3,1%), przy czym w miastach było to ok. 10%. Rozkład wartości procentowych udziałów tych powierzchni był zgodny z hierarchią funkcjonalną, tj. występowała prawidłowość, że im większe miasto, tym odsetek ten był większy.

W przypadku funkcji produkcyjnych, komunikacyjnych i technicznych ich udziały nie przekraczały każdorazowo poziomu 10%. Natomiast tereny rolnicze w studiach gminnych zajmowały prawie połowę powierzchni (46,4%). Ich udział jest stosunkowo wysoki także w mniejszych miastach (często 20–30% powierzchni).

Od roku 2012 dostępne są dane, jaka część terenów rolniczych przewidywana jest pod zabudowę zagrodową. Informacje te wskazują na bardzo duży odsetek w skali całego kraju w wysokości 8,5% powierzchni. Natomiast w miastach na prawach powiatu było to 0,9%, w innych gminach miejskich – 3,1%, w gminach miejsko-wiejskich – 7,2% i w gminach wiejskich – 9,5% ich powierzchni. Może to być kolejną przyczyną postępującego rozpraszania zabudowy.

Tereny zieleni i wód zajmowały 19,7% (rok wcześniej 19,5%). Co może wydać się dziwne, ich udział był wyższy w większych miastach niż na terenach wiejskich (miasta na prawach powiatu – 31,7%, natomiast gminy wiejskie – 17,3%). Oznacza to, że w dużych miastach istnieje stosunkowo dobre zabezpieczenie terenów zielonych z punktu widzenia jakości życia. Z drugiej strony, może to również oznaczać, że obszary tych miast są stosunkowo ekstensywnie zagospodarowane. Warto też zwrócić uwagę na niewielki wzrost tego wskaźnika w kolejnych latach.

Wnioski z raportu

Stan prac nad studiami gminnymi jest od lat zadowalający. Największą ich zaletą jest aktualność. Dokumenty te są w skali kraju na bieżąco modyfikowane, szczególnie na obszarach najsilniej zurbanizowanych, gdzie tempo zmian sytuacji społeczno-gospodarczej i użytkowania ziemi jest najszybsze. W miastach na prawach powiatu w końcu 2012 roku już 51% dokumentów było aktualizowanych (w Polsce – 34%). Wadą studiów wciąż pozostaje brak pożądanych prawidłowości w zakresie przewidywań terenów pod względem pokrycia planami miejscowymi (wskazuje się na to konsekwentnie od 2005 roku w kolejnych raportach na temat stanu zaawansowania prac planistycznych) oraz struktury funkcjonalnej terenów.

Szczególnie poważnym problemem jest to, że w studiach gminnych przewiduje się bardzo wysokie docelowe wskaźniki udziału zabudowy, zwłaszcza jednorodzinnej. Dopuszczono ok. 13% obszarów gmin pod zabudowę, co przy nawet niskich wskaźnikach gęstości zaludnienia daje możliwość zasiedlenia ok. 200 mln mieszkańców. Są to wartości całkowicie nierealne. Grozi to konsekwentnym pogłębianiem się i tak już nadmiernego rozpraszania osadnictwa, jak też generowaniem rosnących kosztów jego obsługi.

Wskazania studiów gminnych odnośnie do struktury przeznaczenia terenów wg stanu na koniec 2012 roku

Polecamy serwis: Gospodarka przestrzenna