Praktyczne problemy związane ze stosowaniem specustawy mieszkaniowej

Warto przypomnieć, że co do zasady realizowana na podstawie uchwalonej 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej: specustawa mieszkaniowa; specustawa) inwestycja mieszkaniowa może być niezależna od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Musi być natomiast zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Występuje tu jednak jeden wyjątek. Zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe,wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane.

CO MÓWIĄ PRZEPISY

Ustawowe standardy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony:

1. bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m;

2. zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

3. zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci elektroenergetycznej;

4. odległości nie większej niż 1000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. mieszkańców - 500 m, od przystanku komunikacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym;

5. odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. mieszkańców - 1500 m, od:

• szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej,

• przedszkola, które jest w stanie zapewnić wychowanie przedszkolne dzieciom w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. mieszkaniowej.

Art. 17 ust. 1 i 2 specustawy

W odniesieniu do tych terenów uchwała lokalizacyjna może więc być w zupełności oderwana od porządku planistycznego określonego przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pomijając fakt, że przy ogólnych zapisach niektórych studiów również przedmiotowy porządek nie jest w żaden sposób chroniony). Problemem pozostaje jednak wówczas to, kiedy opisany powyżej stan faktyczny stwierdzić. Czyli kiedy można uznać, że dany teren "w przeszłości" był w określony sposób wykorzystywany i na czym konkretnie opiera się diagnoza braku aktualnej realizacji funkcji.

Zobacz: Oświata

Tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne

W podstawowym zakresie punktem odniesienia powinny być tu ustalenia aktów planistycznych. W najprostszym z perspektywy teoretycznej ujęciu można więc przyjąć, że jeżeli na podstawie poprzednio obowiązującego planu miejscowego powstała np. zabudowa przemysłowa, a obowiązujący plan miejscowy doprowadził do faktycznej (nie tylko zadeklarowanej w akcie planistycznym) zmiany tej zabudowy, można przyjąć, że przedmiotowa sytuacja ma miejsce. Nie byłaby jednak wystarczająca sytuacja, w której dla zabudowy przemysłowej zostałby uchwalony plan miejscowy wprowadzający inne przeznaczenie. Do momentu wprowadzenia faktycznych zmian w zabudowie trudno bowiem mówić o zupełnym spełnieniu wskazanych ustawowych warunków.

Punktem odniesienia mogłyby być zmiany postanowień studium, choć również one nie muszą być zawsze równoznaczne z określaniem faktycznej realizacji funkcji na tym terenie.

Możliwość zastosowania art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej musi wynikać z dołączanej do wniosku o wydanie uchwały lokalizacyjnej koncepcji urbanistyczno­ architektonicznej (która ma m.in. uzasadniać przyjęte rozwiązania funkcjonalno ­przestrzenne). Nie może być ona jednak zupełnie uznaniowa, oderwana od ram prawnych (co zdarza się przy analizach urbanistycznych przeprowadzanych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy). W tym miejscu pojawi się odwieczny dylemat związany z relacjami między przepisami prawnymi a konkretnymi działaniami urbanistycznymi (i takowymi analizami). Obie płaszczyzny muszą zostać zachowane, co w wymiarze odnoszącym się do analizy wspomnianego przepisu sprowadzać się będzie do następujących rekomendacji:

• analiza urbanistyczna musi zostać przeprowadzona, jednakże zawsze przy jej przeprowadzaniu należy weryfikować zarówno treść studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (i ich zmian);
• przez tereny wykorzystywane w przeszłości w określony sposób należy rozumieć tereny, które były tak wykorzystywane przed ostatnią zmianą sposobu ich zagospodarowania. Nie można tu brać pod uwagę terenów wykorzystywanych np. na cele przemysłowe przed kilkoma wcześniejszymi zmianami ich zagospodarowania;
• zmiana funkcji danego terenu nie może być jednostronnie stwierdzana tylko na podstawie deklaracji konkretnego właściciela nieruchomości lub też np. zawartej przez niego umowy sprzedaży.

Gwarancja dostępu do szkół i przedszkoli

Kolejna sporna kwestia to wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zaświadczenie dotyczące możliwości przyjęcia przez szkołę podstawową dzieci, które w przyszłości zamieszkają w planowanych budynkach mieszkaniowych. Realizowana inwestycja musi być bowiem zgodna ze standardami lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Wśród tych warunków jest maksymalna odległość zabudowy mieszkaniowej do szkoły podstawowej i przedszkola. Co do zasady wynosi ona 3000 metrów, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. - 1500 metrów. Przy czym stanowiąca punkt odniesienia szkoła musi być w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców nowej inwestycji, a przedszkole - dzieci w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5% planowanej liczby mieszkańców inwestycji.

Zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy spełnienie warunków w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej lub zapewnienia wychowania przedszkolnego dzieciom ocenia się na podstawie zaświadczenia wydawanego przez organ wykonawczy gminy. Problem polega na tym, czy organ może rzeczywiście wydać takie zaświadczenie w trybie przewidzianym przez ustawę z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Zgodnie bowiem z art. 217 k.p.a. zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Pojawia się pytanie, czy w przedmiotowym przypadku określenie przyszłych możliwości przedszkola lub szkoły podstawowej stanowi tego rodzaju potwierdzenie, w rozumieniu procedury administracyjnej. Niektóre organy mają wątpliwości, przyjmując, że nie, a logiczną tego konsekwencją jest brak działania po złożeniu przez inwestora wniosku o zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. W konsekwencji uniemożliwia to dalsze procedowanie wniosku oraz podjęcie przez radę gminy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Lokalne standardy urbanistyczne

Kolejne ważne od strony praktycznej zagadnienie to uchwalanie lokalnych standardów urbanistycznych. Co do zasady obowiązują w gminie te ustawowe (patrz: ramka), jednakże rada każdej gminy może fakultatywnie uchwalić standardy lokalne. Uchwała rady w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego.

W takiej uchwale może zmodyfikować (nie więcej niż o 50%) odległości i wartości wskazane w standardach ustawowych. Może też określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej. Większość uchwalanych lokalnych standardów ogranicza się do modyfikacji standardów ustawowych. Podejmowane są też próby uchwalenia standardów szerzej określających wskazane wytyczne, co przejawia się m.in. w:

• różnicowaniu wskazanych wartości w poszczególnych obszarach gminy,
• rozbudowywaniu wytycznych dotyczących określania miejsc parkingowych, dodawanie dodatkowych zastrzeżeń,
• dodawaniu innych, nieprzewidzianych w specustawie wprost ograniczeń i zakazów zabudowy.

Pierwsze z wymienionych działań nie budzi większych wątpliwości. Ostatnie, merytorycznie w pełni uzasadnione, nie znajduje podstawy prawnej (chociaż trzeba również poczekać na orzeczenia sądowe, albowiem pomijając wykładnię prawną, tego rodzaju ograniczenia z perspektywy ochrony ładu przestrzennego byłyby bardzo pożądane). Dyskusyjne pozostaje drugie ze wskazanych działań. Ustawodawca używa zwrotu "liczba miejsc parkingowych". Nie można tego więc rozumieć np. jako "zasady sytuowania zabudowy mieszkaniowej przy miejscach parkingowych" (byłoby to zbyt daleko idące), ale już kategoryzowanie miejsc parkingowych określanych w uchwale w pełni mogłoby mieć miejsce.

Zakres stosowania lokalnych standardów

Z lokalnymi standardami - aktami prawa miejscowego wiąże się jeszcze jeden dylemat. Dotyczy on tego, czy standardy te obowiązują jedynie na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja mieszkaniowa w rozumieniu specustawy, czy też obowiązują one na terenie całej gminy i powinny być brane pod uwagę np. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że lokalne standardy urbanistyczne są prawem miejscowym, ale ściśle powiązanym z przepisami specustawy. Dlatego też należy przyjąć, że uchwalone przez radę gminy lokalne standardy urbanistyczne obowiązują tylko względem inwestycji realizowanych na podstawie specustawy. Obowiązują powszechnie w tym zakresie, że każdy, kto złoży wniosek o wydanie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na danym terenie, musi stosować się do uchwalonych przez gminę lokalnych standardów urbanistycznych.

dr Maciej J. Nowak

radca prawny, właściciel kancelarii dr Maciej Nowak w Szczecinie

Podstawa prawna

• art. 5 ust. 4, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496)

• art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1629)