Za prywatny grunt pod drogę publiczną należy wypłacić odszkodowanie

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC) 6 listopada 2007 r. wydał wyrok w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Dopatrzył się naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gwarantującego ochronę prawa własności.

Odmówili wywłaszczenia

Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce sięga jeszcze początku lat 90. ubiegłego stulecia. Wówczas to spółka deweloperska „Trust”, której wspólnikiem był p. Bugajny, nabyła sześć hektarów gruntów w Poznaniu. W 1995 r. firma wystąpiła do władz miasta o wydanie decyzji o podziale nieruchomości, co było warunkiem rozpoczęcia inwestycji budowlanych.

W 1999 r. spółka ostatecznie otrzymała odpowiednią decyzję administracyjną, która zakładała podział nieruchomości na działki przeznaczone pod budownictwo mieszkalne oraz garaże. Część działek miała być użytkowana jako przestrzeń otwarta, a na części miały powstać - jak to określono w decyzji o podziale - „drogi wewnętrzne”. Koszty ich budowy (oraz dalszego utrzymywania) w całości mieli ponieść prywatni właściciele nieruchomości. Ponieważ drogi te miały być przeznaczone do publicznego użytku, spółka „Trust” zwróciła się do władz miasta o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jej przedstawiciele powoływali się przy tym na treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. (Dz.U. nr 115, poz. 741), wedle którego działki przeznaczone mocą decyzji o podziale nieruchomości pod drogi podlegają z mocy samego prawa (bez wydawania odrębnej decyzji administracyjnej) wywłaszczeniu z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna. Wywłaszczonemu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z organem administracji (art. 98 ust. 3 ustawy).

Ustawą z 15 lutego 2000 r. doprecyzowano, że wywłaszczeniem z mocy prawa objęte są wyłącznie tereny uwzględnione w planie miejscowym jako drogi publiczne. Pojęcie drogi publicznej przybliża art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi publiczne dzielą na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Jednocześnie drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, zwłaszcza drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Prezydent Poznania odmówił uznania gruntów przeznaczonych pod drogi za wywłaszczone i w konsekwencji pozbawił spółkę prawa do odszkodowania. Argumentował, że sporne tereny nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod drogi publiczne, zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga, by decyzja o podziale nieruchomości była zgodna z treścią planu miejscowego (art. 93 ust. 1). Wedle poznańskich urzędników, drogi, o których mowa w decyzji o podziale, mają być jedynie drogami wewnętrznymi służącymi mieszkańcom powstającego osiedla. Nie są zatem drogami publicznymi, o których mowa w znowelizowanym art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naruszenia prawa własności nie dopatrzyli się również wojewoda wielkopolski, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając skargę spółki. Stało się tak, mimo że w dwóch analogicznych, rozpatrzonych wcześniej sprawach, NSA przyznał właścicielom odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. W ocenie sędziów NSA, przyznanie odszkodowania było jednak w tym przypadku niedopuszczalne ze względu na jasne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał na spornym gruncie istnienia dróg publicznych.

Przed zwróceniem się do Trybunału w Strasburgu p. Bugajny i jego wspólnicy usiłowali jeszcze dochodzić ochrony swoich interesów przed sądem cywilnym. Na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego zażądali ustalenia prawa własności spornej nieruchomości. Sąd cywilny odmówił im jednak interesu prawnego w składaniu tego rodzaju powództwa, argumentując, że sytuację prawną nieruchomości precyzyjnie i wyczerpująco określił już NSA. Stanowiło to podzielił Sąd Najwyższy, odmawiając przyjęcia skargi kasacyjnej spółki „Trust”. W tej sytuacji, na skutek wyczerpania krajowych środków prawnych, skarżącym nie pozostało już nic innego, jak tylko zwrócić się po ochronę prawną do Strasburga.

Droga ogólnodostępna jest drogą publiczną

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, badając sprawę, nawiązał do swojego rozbudowanego orzecznictwa w kwestii dopuszczalności ograniczeń prawa własności, gwarantowanego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Przypomniał, że w przypadku ingerencji w wykonywanie prawa własności należy zbadać, czy zachowuje ona niezbędną równowagę między interesem powszechnym (ogólnym) a koniecznością ochrony praw jednostki. Wymóg ten zostaje naruszony, gdy dochodzi do nałożenia na dany podmiot indywidualnych i nadmiernych obciążeń. Z błędnym wyważeniem interesu publicznego i prywatnego mamy do czynienia, przykładowo, w sytuacji braku środków prawnych rekompensujących ingerencję w prawo własności lub znaczącego opóźniania przez państwo wypłaty stosownych odszkodowań.

Przykładając powyższe reguły do badanego stanu faktycznego, Trybunał uznał, że polskie organy administracyjne i sądowe nie zapewniły w sprawie dostatecznego poziomu ochrony prawa własności przysługującego prywatnym właścicielom.

Co jednak najistotniejsze, Trybunał stwierdził, że sporne drogi spełniają funkcję dróg publicznych i jako takie powinny być wywłaszczone za odpowiednim odszkodowaniem, niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za takim podejściem, zdaniem ETPC, przemawia fakt, że drogi te są połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego (ogrodzonego) osiedla, lecz są ogólnodostępne. Służą one nieoznaczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inne podmioty publiczne.

Niezależnie zatem od formalnego zaklasyfikowania danej drogi jako publicznej bądź wyłącznie wewnętrznej, przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę spełniającą wymienione kryteria prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania.

WAŻNE

Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają bowiem zasady jej użytkowania i dostępności, a nie administracyjna klasyfikacja. Organy administracji publicznej nie mogą zasłaniać się niespójnością przepisów i odmawiać prawa do rekompensaty w sytuacji niezaprzeczalnej ingerencji w swobodne korzystanie z prawa własności.

Jest to o tyle ważne, że cytowane przepisy ustawy o drogach publicznych nie przynoszą precyzyjnej definicji pojęcia dróg publicznych, a jedynie wymieniają ich poszczególne kategorie. Polskie organy administracji oraz sądy zyskują w ten sposób istotną wskazówkę w interpretacji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych przepisów operujących pojęciem drogi publicznej. Prywatni właściciele nieruchomości otrzymują natomiast szersze gwarancje ochrony swoich praw, ponieważ definicja pojęcia drogi publicznej zawarta w orzeczeniu Trybunału stwarza podstawy do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej oraz gminnej.

Skąd tak wysokie odszkodowanie?

Wyrok Trybunału w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce zasługuje na uwagę nie tylko ze względu na jego potencjalny wpływ na stosowanie przepisów o wywłaszczeniu przy podziale nieruchomości. Duże poruszenie opinii publicznej wywołała suma blisko ćwierć miliona euro, jaką zasądził Trybunał na rzecz trzech właścicieli. Stało się tak, ponieważ tym razem ETPC zajął się dokładnym wyliczeniem wartości spornej nieruchomości, czyli kwoty, za którą należało ją wywłaszczyć. Innymi słowy, Trybunał zdecydował się wyręczyć polskich urzędników, którzy nie kwapili się do zaspokojenia słusznych roszczeń p. Bugajnego i jego wspólników.

Orzeczona w sprawie kwota jest absolutnie rekordowa w kilkunastoletniej historii polskich spraw przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka i poważnie nadweręży rezerwę budżetową przewidzianą na wypłatę odszkodowań zasądzanych przez strasburskich sędziów. Z pewnością byłaby ona niższa, gdyby polskie organy administracji oraz sądy zastosowały w sprawie wykładnię przepisów sprzyjającą ochronie praw właścicieli, a nie realizującą niewłaściwie pojmowany interes publiczny.

Dawid Sześciło

Autor jest współpracownikiem Programu Spraw Precedensowych Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka