Nowa ustawa o finansach publicznych

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wchodzi w życie 1 stycznia 2010 r. Zakłada ona wprowadzenie niezbędnych i gruntownych zmian w organizacji sektora finansów publicznych oraz zasadach jego funkcjonowania. Wprowadzone ustawą ograniczenia form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych mają przyczynić się do wzmocnienia oraz poprawy przejrzystości finansów publicznych.

Nowa ustawa o finansach publicznych wprowadza wiele rozwiązań, takich jak:

• wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz wieloletniej prognozy finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych,

• wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego,

• uzupełnienie przepisów regulujących zasady gospodarowania środkami publicznymi poprzez wprowadzenie możliwości udzielania ulg w spłacie określonych w ustawie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym,

• propozycje nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających system audytu wewnętrznego.

Nowa ustawa wprowadza przepisy wzmacniające normy ostrożnościowe w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, a także wprowadza zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi.

W zakresie organizacji sektora finansów publicznych nowa ustawa nie przewiduje funkcjonowania jednostek organizacyjnych w formie gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, a działalność w formie zakładów budżetowych w znacznie okrojonym zakresie możliwa będzie tylko w jednostkach samorządu terytorialnego. W formie samorządowych zakładów budżetowych nie będą mogły funkcjonować m.in. jednostki prowadzące działalność określoną w ustawie z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: ustawa o systemie oświaty). Jako nowe formy organizacyjne ustawa wprowadza agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej, działające jako państwowe osoby prawne.

Nowa ustawa przewiduje działalność jedynie państwowych funduszy celowych powoływanych ustawowo, których przychody będą pochodziły ze źródeł publicznych, a koszty będą przeznaczane na realizację wyodrębnionych zadań, przy czym fundusze te nie będą posiadały osobowości prawnej i będą funkcjonowały jako rachunki bankowe, których dysponentami będą ministrowie lub inny organ, wskazani w ustawie tworzącej fundusz.

Nowa ustawa likwiduje instytucję rachunku dochodów własnych jednostek budżetowych i rachunków funduszy motywacyjnych, tworząc jednocześnie instytucję wydzielonego rachunku w samorządowych jednostkach budżetowych, prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, dla gromadzenia dochodów określonych w uchwale podjętej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Wieloletnie planowanie w postaci wieloletniej prognozy finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego polega na tym, że mają być sporządzane i przyjmowane w formie uchwały organu stanowiącego plany na okresy obejmujące minimum rok budżetowy i 3 kolejne lata. Wieloletnia prognoza finansowa ma obejmować prognozę następujących parametrów budżetowych:

• dochodów budżetu w podziale na dochody i wydatki bieżące, w tym obsługę długu, gwarancje i poręczenia,

• dochodów i wydatków majątkowych, w tym dochodów ze sprzedaży majątku,

• wyniku budżetu,

• przychodów i rozchodów budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego i planowanego do zaciągnięcia.

Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje również prognozę kwoty długu, stanowiącej dotychczas załącznik do uchwały budżetowej, a także zawiera upoważnienia dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki i których płatności przypadają w latach następnych.

Wprowadzenie do nowej ustawy budżetu zadaniowego zostało pomyślane jako jeden z głównych elementów reorganizacji systemu finansów publicznych, mający stanowić wprowadzany stopniowo instrument zarządzania wydatkami publicznymi.

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. wchodzi w życie 1 stycznia 2010 r., z tym że część przepisów wchodzi w życie w późniejszych terminach. Jednocześnie z nową ustawą w latach 2010–2013 będą funkcjonowały niektóre przepisy ustawy dotychczasowej, co jest podyktowane koniecznością zakończenia w 2010 r. likwidacji gospodarstw pomocniczych państwowych i samorządowych jednostek budżetowych, państwowych zakładów budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w nowej ustawie, funduszy motywacyjnych, wojewódzkich i powiatowych funduszy gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Wiele przepisów dotychczasowej ustawy o finansach publicznych będzie obowiązywało przy podejmowaniu uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na 2010 r.

Nowa ustawa o finansach publicznych, w porównaniu z ustawą dotychczasową, nie dopuszcza możliwości funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w formie gospodarstw pomocniczych państwowych i samorządowych jednostek budżetowych oraz państwowych zakładów budżetowych, a działalność funduszy celowych ogranicza do państwowych funduszy celowych nieposiadających osobowości prawnej.

Z uwagi na konieczność dostosowania zakresu jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie Europejskiej (system ESA’95), z tego sektora zostały wyłączone jednostki badawczo-rozwojowe. W nowej ustawie jako jednostki sektora finansów publicznych zostały wymienione państwowe instytucje filmowe.

Nowa ustawa o finansach publicznych stanowi (art. 10 ust. 1), że jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej i państwowe fundusze celowe stosują zasady gospodarki finansowej określone w tej ustawie.

Z regulacji zawartych w nowej ustawie wynika, że państwowe i samorządowe jednostki budżetowe działają w dużym stopniu według zasad dotychczasowych.

Jednostki budżetowe

Jednostkami budżetowymi są jednostki sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio – dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W porównaniu z dotychczasową, nowa ustawa nie przewiduje możliwości gromadzenia określonych dochodów uzyskiwanych przez jednostki budżetowe na wydzielonym rachunku dochodów własnych. Nowa ustawa stwarza natomiast (art. 223), ale tylko samorządowym jednostkom budżetowym prowadzącym działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, możliwość gromadzenia na wydzielonym rachunku dochodów określonych w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących zwłaszcza ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej oraz z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.

Dochody na rachunkach, o których mowa w art. 223 nowej ustawy, mogą być gromadzone od 1 stycznia 2011 r. Utworzone przez jednostki budżetowe wydzielone rachunki dochodów własnych mogą funkcjonować zgodnie z dotychczasowymi przepisami, z jednoczesnym regulowaniem zobowiązań i ściąganiem należności, do 31 grudnia 2010 r. Po tym terminie środki pieniężne podlegają odprowadzeniu – odpowiednio na rachunek pomocniczy państwowej albo samorządowej jednostki budżetowej i mogą być wykorzystane na dotychczasowe cele do 30 czerwca 2011 r. Po 30 czerwca 2011 r. państwowe jednostki budżetowe przekazują niewykorzystane środki na dochody budżetu państwa, a samorządowe jednostki budżetowe – na dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zakłady budżetowe

Zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie:

1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) targowisk i hal targowych,

6) zieleni gminnej i zadrzewień,

7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

9) cmentarzy

– mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe.

Ograniczenie w nowej ustawie zakresu działalności samorządowych zakładów budżetowych do wykonywania zadań własnych w przedstawionym zakresie będzie się wiązało m.in. z likwidacją do końca 2010 r. samorządowych przedszkoli działających dotychczas w formie zakładów budżetowych i przekształcenia ich w jednostki budżetowe.

Z regulacji zawartych w nowej ustawie i dotyczących gospodarki finansowej zakładów budżetowych należy zwrócić uwagę na przepis (art. 15 ust. 7) stanowiący, że samorządowy zakład budżetowy wpłaca do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżkę środków obrotowych, ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. W dotychczasowej ustawie obowiązuje w tej sprawie zapis w formie obligatoryjnej (art. 24 ust. 9) stanowiący, że zakład budżetowy wpłaca do budżetu nadwyżki środków obrotowych, ustalone na koniec okresu rozliczeniowego.

Jak obliczyć odprawy dla pracowników samorządowych>>

Agencja wykonawcza

Agencja wykonawcza jest państwową osobą prawną tworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu realizacji zadań państwa.

Agencja wykonawcza prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych i w odrębnej ustawie o utworzeniu tej agencji.

Instytucja gospodarki budżetowej

Instytucja gospodarki budżetowej jest jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów.

Instytucja gospodarki budżetowej może być tworzona przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, za zgodą Rady Ministrów, udzieloną na jego wniosek, a także przez organ lub kierownika jednostki, o których mowa w art. 139 ust. 2, jako organu wykonującego funkcje organu założycielskiego.

Instytucja gospodarki budżetowej uzyskuje osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego.

Kto rozstrzyga spory pracownicze w samorządzie>>

Państwowy fundusz celowy

Państwowy fundusz celowy jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy. Fundusz ten nie posiada osobowości prawnej i stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie.

Z ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (art. 90 i 92) wynika, że z dniem:

• 31 grudnia 2010 r. likwiduje się wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych: centralny i terenowe,

• 1 stycznia 2012 r. państwowe fundusze celowe posiadające osobowość prawną – Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – stają się państwowymi funduszami celowymi w myśl ustawy o finansach publicznych.

Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie odnoszą się do dalszego funkcjonowania funduszy celowych utworzonych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska: Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Czytaj więcej o reformie finansów publicznych>>

Jan Charytoniuk

Podstawy prawne

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1420)

• Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1421)

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. Nr 79, poz. 666)