Zasada trwałości decyzji administracyjnej

Obowiązywanie w czasie decyzji administracyjnej to problem o dużej doniosłości teoretycznej, który należy do „żywotnych pytań w nauce prawa administracyjnego”. Kwestie mocy wiążącej aktu administracyjnego w czasie należy ograniczyć do zasady trwałości decyzji administracyjnej. W literaturze można spotkać także inne jej nazwy:

- zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych,

- zasada stabilności (stabilizacji) decyzji administracyjnej,

- zasada mocy wiążącej w czasie decyzji administracyjnej.

- zasada trwałości decyzji ostatecznych na forum administracyjnym.

Określenia te odnoszą się do umieszczonej w art. 16 k.p.a. przedostatniej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że „decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych”.

Problem trwałości decyzji administracyjnej jest doniosły praktycznie. Jeżeli decyzja administracyjna jest ostateczna, wówczas staje się stałym elementem porządku prawnego, zaczyna obowiązywać. Innymi słowy – nabiera mocy obowiązującej. Możliwość jej zmiany lub uchylenia jest wówczas ograniczona i dopuszczalna tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i z przyczyn określonych w przepisach prawa.

Praktyczność tego problemu wynika również z innej przyczyny. W prawie administracyjnym brak jest regulacji, które zobowiązywałyby właściwy organ do stwierdzenia ostateczności rozstrzygnięcia.

W literaturze zgłaszane są postulaty, by organ, który wydał decyzję, stwierdzał, czy uzyskała ona cechę ostateczności; byłoby to w istocie zaświadczenie, a mogłoby nawet być odnotowane na tekście decyzji (por. T. Barnat, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnych a ich wykonalność, PiP 1984, z. 9, s. 78 – 79).

Podkreślenia jednak wymaga, że przepisy prawa nie przewidują expressis verbis takiej możliwości. Ponadto elementem każdej decyzji nieostatecznej jest, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., oznaczenie środków odwoławczych.

Natomiast decyzje wydane w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – art. 127 § 3 k.p.a., a także decyzje ostateczne z mocy samego prawa zawierają wskazanie, że są ostateczne i że nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy. Dodatkowe umieszczenie w decyzji administracyjnej klauzuli określającej ostateczność takiej decyzji jest więc zbędne.

Na ustawodawcy ciąży wskazanie, kiedy decyzje stają się trwałe. Określenie takie uwzględniać powinno postulat jak najszerszej ochrony praw słusznie nabytych. Polski prawodawca przyjął, że przymiotu trwałości nabiera – zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzja od której nie służy odwołanie. Jest ona ostateczna. 

Czytaj także: Uchylenie i zmiana rozstrzygnięcia uprzedniego jako podstawy wznowienia postępowania>>

Decyzje takie można zaklasyfikować w czterech grupach:

1.    Decyzje wydane w pierwszej instancji, jeżeli upłynął termin do wniesienia odwołania, strona tego odwołania nie wniosła, a terminu nie przywrócono. Termin ten wynosi 14 dni (art. 129 § 2 k.p.a.). Po jego upływie wniesienie odwołania jest bezskuteczne. 

Bezskuteczność ta jest jednak względna, gdyż istnieje możliwość przywrócenia tego terminu przez organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a.). Samo niezachowanie terminu do wniesienia odwołania nie będzie jeszcze w sposób definitywny świadczyło o stabilności rozstrzygnięcia. Dopiero ostateczne postanowienie właściwego organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania będzie oznaczało, że decyzja I instancji, od której nie wniesiono odwołania stała się „w pełni” ostateczna. Jeżeli natomiast właściwy organ przywróci termin, wówczas decyzja pierwszej instancji nie uzyska przymiotu ostateczności.

2.    Decyzje wydane w drugiej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego strona ma prawo w ramach administracyjnego toku instancji do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia swojej sprawy (art. 15 k.p.a.). Od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. W wyniku wniesionego odwołania może być przeprowadzone postępowanie odwoławcze. Kończy się ono wydaniem jednej z następujących decyzji (art. 138 k.p.a.):

a)    utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1),

b)    uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie do istoty sprawy (§ 1 pkt 2),

c)    uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2),

d)    umorzenie postępowania odwoławczego (§ 1 pkt 3),

e)    uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (§ 2).

Od rozstrzygnięć tych odwołanie nie służy. Wyczerpany zostaje tok instancji. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, jest ostateczna. Rozstrzygnięciem takim jest właśnie decyzja wydana przez organ drugiej instancji. Decyzji ostatecznej nadany zostaje przymiot trwałości.

3.    Decyzje wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). Od rozstrzygnięcia takiego nie służy odwołanie (dlatego jest to decyzja ostateczna), lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaznaczyć jednak należy, że przez ministra rozumie się podmioty określone w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Pojęcie ministra zostało w tym przepisie skonstruowane na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego i jest szersze od znaczenia ustrojowego. Ministrem będzie zatem także m.in. centralny organ administracji rządowej. Decyzje wydane zatem przez te podmioty, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. są ostateczne.

Przepisy szczególne mogą przewidywać sytuacje, gdy organy te wydają decyzje w pierwszej instancji. Jako przykład wskazać można zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach udzielane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.).

Przepisy szczególne nie wskazują natomiast sytuacji, w których samorządowe kolegium odwoławcze wydawałoby decyzje w pierwszej instancji. Możliwość taką przewidziano tylko w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ograniczono do dwóch sytuacji:

- gdy kolegium staje się właściwe do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej ze względu na fakt wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego,

- w przypadku niektórych trybów nadzwyczajnych.

4.    Decyzje, których ostateczność wynika z przepisów szczególnych. Przepisem takim może być art. 33 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t. jedn. z 2004 r., nr 253, poz. 2531 z późn. zm.). Stanowi on, że koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji wydaje Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie uchwały KRRiTV. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna.

Czytaj także: Podstawy, tryby i formy wznowienia postępowania administracyjnego>>

Wydanie przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej powoduje, że nie jest możliwe złożenie od niej odwołania w administracyjnym toku instancji. Taki jest jeden z celów ostateczności: pozwala ona „nazwać i wyodrębnić te decyzje, wobec których nie jest możliwe złożenie zwyczajnego środka prawnego, co daje możliwość zbudowania w stosunku do tej grupy decyzji zasady trwałości, oznaczającej, że nie mogą być one w sposób dowolny uchylane lub zmieniane” (J. Zimmerman, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 maja 1991 r., IV SA 349/91, OSP 1992, nr 10, poz. 229, s. 489).

Decyzje mogą być zmieniane tylko w ramach instytucji wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia, zmiany decyzji, a także w przypadkach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w toku instancji: „wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, nadto bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 138 i art. 16 § 1 k.p.a. i skutkuje stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.” (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1985 r., SA/Wr 127/85, OSP 1988, nr 9, poz. 198). Zasada trwałości powoduje, że między zwyczajnymi środkami odwołania a nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia nie ma konkurencji.

Decyzje ostateczne podlegają weryfikacji tylko w trybie nadzwyczajnym.

Grzegorz Krawiec

samorzad.infor.pl