Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego

Ustawę tę można określić jako tzw. „dużą nowelizację” kodeksu postępowania administracyjnego, ze względu na doniosłość zmian, przez nią wprowadzonych. Nowe rozwiązania zaproponowane zostały przez środowiska praktyków (w tym przedstawicieli gmin, czy środowisko samorządowych kolegiów odwoławczych), jednak w trakcie prac parlamentarnych kształt ustawy się zmienił (w porównaniu do pierwotnego projektu złożonego w Sejmie). Poniżej przedstawione zostaną najistotniejsze zmiany kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujące od 11 kwietnia 2011.

Jak podkreśla się w uzasadnieniu do tego projektu, celem jest „usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania, do bardziej czynnego ich udziału.

Przedmiotowa ustawa eliminuje istniejące luki prawne w Kodeksie, dokonując ich wypełnienia w oparciu o ukształtowane orzecznictwo i literaturę przedmiotu, mając również na względzie opinie praktyków”. Zauważyć jednak należy, że nie wszystkie ograniczenia zostały usunięte; nie zmieniono także wszystkich budzących wątpliwości przepisów.

Zasady ogólne

Pierwsza grupa przepisów zmieniających dotyczy zasad ogólnych. Nowy art. 7 k.p.a. otrzymał następujące brzmienie: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”.

Zmiana polega na tym, ze dodano określenie „z urzędu lub na wniosek”. Nowelizacja art. 7 zmierza więc do zaktywizowania stron. Chodzi o to, żeby nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zmiana ta jest realizacją stanowiska, wyrażonego dotychczas w orzecznictwie sądowym: chodzi o to, że zarówno organ, jak i strony mają przyczyniać się do wyjaśnienia stanu faktycznego, co łączy się z zasadą inkwizycyjności postępowania (organ zarówno wyjaśnia stan faktyczny, jak i wydaje decyzję), jak i z zasadą czynnego udziału stron. Zauważyć należy, że przepis ten ma zmotywować strony do działania, albowiem organ nie może działać jako pełnomocnik strony.

Znowelizowano również art. 8 k.p.a. Oto jego nowe brzmienie: „Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”.

W pierwotnej wersji projektu w ogóle planowano uchylić ten artykuł. Celem proponowanej nowelizacji art. 8 Kodeksu jest dostosowanie tego przepisu do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która ma wobec nich z jednej strony charakter służebny, z drugiej zaś strony musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki.

Decyzje ostateczne

Zmiana dotknie również art. 16 § 1 zdanie 1 k.p.a. Dotychczas brzmiał on: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne”. Po zmianach: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych."

W świetle pozostałych przepisów nowelizacji, ostateczne są więc decyzje, od których nie służy zarówno odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zauważyć jednak należy, że ostateczne pozostaną również decyzje pierwszej instancji wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. nie ulega bowiem zmianie). Jak podkreśla się w uzasadnieniu projektu: „Proponowana zmiana art. 16 Kodeksu ma na celu rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości w zakresie decyzji wydawanych przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu, decyzje te, jako decyzje od których nie służy odwołanie, są ostateczne. Jednocześnie zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu. W praktyce powoduje to szereg wątpliwości co do skutków prawnych, jakie wywiera decyzja jednego z ww. organów, w stosunku do której w terminie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W efekcie organy te odmawiają nadania takiej decyzji klauzuli ostateczności, uzasadniając to wstrzymaniem wykonania takiej decyzji z mocy odpowiedniego stosowania art. 130 § 2 Kodeksu.”

Na szczególną uwagę zasługują również zmiany wprowadzone w art. 35 – 36 k.p.a.  Art. 35 § 4 otrzyma następujące brzmienie: „Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3”. Oznacza to, że organy wyższego stopnia stracą możliwość określania rodzaju spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że nowe brzmienie art. 35 § 4 k.p.a. nie wprowadza niczego nowego – kodeks postępowania administracyjnego jest przepisem ogólnym, i inne przepisy procesowe mogą wprowadzać rozwiązania odmienne od tych ustalonych w kodeksie – także w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej.

Z kolei art. 36 § 1 otrzyma następujące brzmienie: „O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy”. Istotą nowelizacji art. 35 i 36 Kodeksu jest rozciągniecie stosowania tych przepisów na ustawy szczególne określające krótsze (np. ustawa o dostępie do informacji publicznej) lub dłuższe terminy załatwienia sprawy (np. w ustawie - Prawo budowlane), aniżeli określone w art. 35, przy jednoczesnym nałożeniu na organ obowiązku informowania stron o każdym niezałatwieniu sprawy w tym krótszym terminie i przyczynach tej zwłoki.

Czytaj także: Nowelizacja KPA – grzywna za bezczynność organu>>

Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania

Istotną zmianę wprowadzono także w art. 37 § 1 k.p.a. Będzie on brzmieć następująco: „Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa”. Oznacza to, że wprowadzone zostanie zażalenie nie tylko na bezczynność, ale także na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Bezczynność oznacza, że organ nie podejmuje żadnych czynności w postępowaniu, natomiast przewlekłość postępowania oznacza zaś, że organ wprawdzie podejmuje określone czynności w postępowaniu, ale nie mają one znaczenia z punktu widzenia postępowania, często mają charakter pozorny.

Spodziewać się jednak można, że nowelizacja spowoduje, że niektóre, niezbyt cierpliwe strony postępowania będą wnosiły to zażalenie nawet wówczas, gdy organy podejmują właściwe, konieczne i niezbędne czynności w postępowaniu. Jak podkreśla się w uzasadnieniu: „Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.

Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły”.

Pełnomocnik do doręczeń

Nowością jest wprowadzenie § 4 i 5 do art. 40 k.p.a. Nowy art. 40 § 4 będzie brzmieć: „Strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń”.

Z kolei art. 40 § 5 otrzyma brzmienie: „W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem”.

Nowy kształt przepisów ma na celu wprowadzenie do Kodeksu regulacji w zakresie doręczeń dla strony zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą, analogicznej jak w przypadku Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1135 K.p.c.). Brak regulacji w tym zakresie powodował konieczność odpowiedniego stosowania w postępowaniu administracyjnym art. 1135 K.p.c., co budziło kontrowersje”. Zaznaczyć należy, że art. 40 § 5 k.p.a. nakłada na stronę obowiązek pouczenia strony we wskazanych tam sytuacjach – oznacza to, że stosowne pouczenia należy umieścić w pierwszym piśmie kierowanym do strony (m.in. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego – art. 61 § 4 k.p.a.).