Nowe zasady stosowania metryki sprawy

Na podstawie ustawy z 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (dalej: nowelizacja k.p.a.) wprowadzono nowe określenie metryki sprawy.

Historia sprawy

W metryce wykazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej, określających te czynności. Informacje zawarte w treści metryki sprawy będą na bieżąco aktualizowane. Metrykę sprawy można zatem określić jako zestawienie informacji dotyczących historii przebiegu załatwiania sprawy ze wskazaniem osób uczestniczących w jej realizacji.

Celem wprowadzenia metryki sprawy, zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji k.p.a., jest m.in. zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydawania rozstrzygnięć w sprawach obywateli.

Wprowadzenie tego typu przepisów do ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – w aspekcie już obowiązujących innych regulacji prawnych – dotyczy przede wszystkim urzędów dokumentujących przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw w sposób tradycyjny – papierowy. Urzędy elektroniczne są bowiem przygotowane w pewnym zakresie do realizacji tego typu wymagań.

Czytaj także: Nowa instrukcja kancelaryjna - urząd „papierowy” czy „elektroniczny”>>

Wzór metryki

Pewne wątpliwości budzić może jednak delegacja ustawowa zawarta w art. 66a § 4 znowelizowanego k.p.a., zgodnie z którym minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzenia, wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy, uwzględniając treść i formę metryki oraz obowiązek bieżącej jej aktualizacji, a także, aby na podstawie zawartości metryki było możliwe ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. Skoro w rozporządzeniu zostanie określona zarówno treść, jak i forma powstaje pytanie, jakie zastosowanie będą miały te przepisy w stosunku do przepisów od niedawna obowiązującej instrukcji kancelaryjnej (załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych) czy też przepisów obowiązującego od ponad czterech lat rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (dalej: rozporządzenie o dokumentach elektronicznych). Ze wskazanych rozporządzeń jasno wynika, że rozwiązanie polegające na generowaniu raportów na temat przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw nie jest rozwiązaniem nowym.

W przypadku urzędów, które już wykorzystują system EZD (elektronicznego zarządzania dokumentacją) jako podstawowy system dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw lub też prowadzą w tym systemie tzw. wyjątki od systemu tradycyjnego w rozumieniu instrukcji kancelaryjnej, sam system EZD powinien zapewniać m.in. możliwość odtworzenia przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw, czyli realizować wymagania stawiane metryce sprawy.

Instrukcja kancelaryjna określa szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w podmiocie oraz reguluje postępowanie w tym zakresie z wszelką dokumentacją, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej:

1) niezależnie od techniki jej wytwarzania, postaci fizycznej oraz informacji w niej zawartych oraz

2) począwszy od wpływu lub powstania dokumentacji wewnątrz podmiotu do momentu jej uznania za część dokumentacji w archiwum zakładowym.

Ponadto instrukcja kancelaryjna zawiera szczegółowe wymagania dotyczące sposobu dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw, zarówno w systemie tradycyjnym (dla urzędów posługujących się głównie dokumentacją papierową), jak i w systemie elektronicznym (dla urzędów korzystających z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją). Co więcej, wprowadza również przepisy dotyczące opisu i struktury metadanych dla przesyłek wpływających, wychodzących, a także struktury metadanych opisujących elementy akt sprawy niebędące przesyłkami i strukturę metadanych opisujących sprawę. Wśród dwóch ostatnich należy wskazać przykładowe metadane, które powinny być wykorzystane do realizacji założeń stawianych metryce sprawy.

Przykładowe metadane opisujące elementy akt sprawy niebędące przesyłkami:

1) oznaczenie podmiotu odpowiedzialnego za treść, w tym:

● imię i nazwisko pracownika dokonującego czynności w systemie EZD (przygotowanie projektu pisma, przygotowanie notatki, opinii, stanowiska, akceptacja pisma),

● stanowisko pracownika dokonującego ww. czynności w systemie;

1) data i czas włączenia do akt sprawy w systemie EZD (zapisywana automatycznie);

2) oznaczenie rodzaju dokumentu na podstawie zdefiniowanego i zatwierdzonego słownika rodzajów dokumentów (np. pismo, notatka, opinia, prezentacja);

3) tytuł – zwięzłe określenie odnoszące się do treści dokumentu.

Przykładowe metadane dla sprawy:

1) oznaczenie podmiotu odpowiedzialnego za treść, w tym:

● imię i nazwisko pracownika zakładającego sprawę,

● imię i nazwisko pracownika prowadzącego sprawę;

2) data i czas założenia sprawy w systemie EZD;

3) data i czas ostatniego elementu akt sprawy (zapisywana automatycznie);

4) znak sprawy (zapisywany automatycznie);

5) tytuł – zwięzłe określenie odnoszące się do treści sprawy.

Czytaj także: Nowa instrukcja kancelaryjna 2011>>

Ewidencjonowanie dokumentów

Od 18 maja 2007 r. obowiązuje rozporządzenie o dokumentach elektronicznych, zgodnie z którym dokumenty elektroniczne świadczące o wykonywaniu działalności podmiotów, powstające w nich lub napływające do nich, jeżeli odzwierciedlają przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw, podlegają ewidencjonowaniu w systemie teleinformatycznym (systemie EZD w rozumieniu instrukcji kancelaryjnej). Wraz z dokumentami ewidencjonowanymi przechowuje się ich metadane lub wskazanie na te metadane, jeżeli zapewnia ono stałe przyporządkowanie metadanych aktualnych w dniu wytworzenia dokumentu.

Przepisy rozporządzenia o dokumentach elektronicznych wprowadziły dość precyzyjne wymagania dotyczące systemu teleinformatycznego wskazane przykładowo w tabeli.

Tym samym wydaje się, że przepisy nowego art. 66a § 2 k.p.a. w urzędach elektronicznych z wykorzystaniem systemu EZD są nie tylko już realizowane dla spraw prowadzonych w tym systemie, lecz idą zdecydowanie dalej. Pojawia się zatem istotna wątpliwość, czy będzie konieczne tworzenie dodatkowego dokumentu elektronicznego w systemach EZD? Warto podkreślić, że przepisy dotyczące metryki sprawy obowiązują tylko w postępowaniach administracyjnym i podatkowym. Natomiast zarówno instrukcja kancelaryjna, jak i rozporządzenie o dokumentach elektronicznych dotyczą wszystkich spraw prowadzonych w systemach EZD.

Paczka archiwalna

Mimo że systemy EZD w różny sposób realizują wymagania prawne, ich wspólnym mianownikiem jest funkcjonalność generowania tzw. paczki archiwalnej, dzięki której możliwe jest bardzo dokładne odtworzenie przebiegu załatwienia sprawy.

Paczka archiwalna pierwotnie traktowana była jako partia materiałów archiwalnych przekazywanych do archiwum państwowego (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 listopada 2006 r. w sprawie wymagań technicznych formatów zapisu i informatycznych nośników danych, na których utrwalono materiały archiwalne przekazywane do archiwów państwowych). Obecnie jej zakres wykorzystania może być już znacznie szerszy. Paczka archiwalna jest zbiorem spraw, dokumentów i metadanych umożliwiającym zarówno odtworzenie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw, jak i identyfikację użytkowników i przegląd dokonywanych przez nich zmian w dokumentach i metadanych. Paczka archiwalna może być narzędziem do udostępniania dokumentacji danej sprawy lub spraw zarówno w trybie art. 73 ust. 3 k.p.a. (udostępnianie akt stronie postępowania administracyjnego), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i na podstawie innych przepisów – np. organom kontroli. Problemem mogło być dotąd odczytanie zawartości takiej paczki archiwalnej. Rozwiązaniem jest jednak oprogramowanie do tzw. wizualizacji paczki archiwalnej (odczytania wszystkich danych dotyczących sprawy, poszczególnych dokumentów, czynności wykonywanych na dokumentach) udostępnione nieodpłatnie przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (oprogramowanie udostępnione na stronie http://bip.mswia.gov.pl/portal/bip/230/19790).

---

Opracowanie wzoru

Uwzględniając fakt, że urzędy administracji publicznej już wykorzystują systemy EZD, należy zwrócić szczególną uwagę na sposób realizacji delegacji ustawowej w zakresie opracowania wzoru metryki sprawy. Zasadne jest, aby wzór ten nie był wzorem statycznym. Wydaje się, że przepisy rozporządzenia powinny uwzględniać możliwość prowadzenia metryk spraw w systemach EZD, ale bez konieczności generowania dodatkowych dokumentów elektronicznych odzwierciedlających „papierowe” podejście do opisu historii postępowania w sprawie. Metryką sprawy w systemie EZD może być raport dynamiczny generowany w samym systemie lub np. w paczce archiwalnej – również dla spraw niezakończonych.

Jeżeli postulaty te zostaną uwzględnione – dla urzędów elektronicznych nowe przepisy nie będą wiązać się praktycznie ani z kosztami, ani z dodatkowymi czynnościami. Są one bowiem realizowane już obecnie w sposób wysoce zautomatyzowany.

Natomiast dla urzędów tradycyjnych – papierowych, wejście w życie przepisów będzie wymagało podjęcia dodatkowych czynności przy realizacji spraw, dla których wprowadzony zostanie obowiązek prowadzenia metryki sprawy, zgodnie z delegacją ustawową.

Tabela. Zestawienie wymagań dotyczących dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw

System teleinformatyczny (EZD)	W metryce sprawy
identyfikuje użytkowników i dokumentuje dokonywane przez nich zmiany w dokumentach i metadanych	wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym
zapewnia odtworzenie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw	określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności
zapewnia integralność treści dokumentów i metadanych polegającą na zabezpieczeniu przed wprowadzaniem zmian, z wyjątkiem zmian wprowadzanych w ramach ustalonych i udokumentowanych procedur
zabezpiecza przed wprowadzaniem zmian w dokumentach spraw załatwionych	 
zabezpiecza przed usunięciem dokumentów z systemu, z wyjątkiem udokumentowanych czynności dokonywanych w ramach ustalonych procedur usuwania dokumentów: ● dla których upłynął okres przechowywania ustalony w wykazie akt, ● mylnie zapisanych, ● mogących stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu, ● których usunięcie wymagane jest na podstawie przepisu prawa, prawomocnego orzeczenia sądu lub ostatecznej decyzji organu administracji	 
zapewnia stały i skuteczny dostęp do dokumentów oraz ich wyszukiwanie	 
umożliwia odczytanie metadanych dla każdego dokumentu	 
zapewnia kontrolę dostępu poszczególnych użytkowników do dokumentów i metadanych	 
umożliwia odczytanie bez zniekształceń treści dokumentów wytworzonych przez podmiot, w którym działa system	 

Podstawy prawne

● Ustawa z 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 186, poz. 1100)

● Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 186, poz. 1100)

● Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. nr 14, poz. 67)

● Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz.U. nr 206, poz. 1518)

● Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 listopada 2006 r. w sprawie wymagań technicznych formatów zapisu i informatycznych nośników danych, na których utrwalono materiały archiwalne przekazywane do archiwów państwowych (Dz.U. nr 206, poz. 1519)