Gmina jako spadkobierca przymusowy

• Wnioski

Gminy jako spadkobiercy przymusowi nie wywiązywały się prawidłowo z części praw i obowiązków związanych z dziedziczeniem. Choć wyniki kontroli wskazują, że korzyści ze spadkobrania mogą być rzeczywiste, gminy marginalnie traktowały możliwość pozyskania w ten sposób dodatkowych dochodów. Nie sprawdzały możliwości dziedziczenia, raczej nie rozpoczynały z własnej inicjatywy postępowań spadkowych, a o powierzone im mienie nie zawsze dbały odpowiednio. Przy tej kontroli NIK zwraca uwagę na problem tzw. uśpionych kont bankowych.

W świetle obecnie obowiązujących regulacji prawnych gminy powołane są do spadku - w przypadku dziedziczenia ustawowego - w ostatniej kolejności, jako tzw. spadkobiercy przymusowi. Kontrola działań gmin w tej roli wykazała, że w dziewięciu z 18 skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego wartość odziedziczonego majątku (7 954,2 tys. zł) była wyższa od wartości długów spadkowych (o 4 513,6 tys. zł) i przyniosła gminom korzyści finansowe. W pozostałych przypadkach, gdy długi przewyższały odziedziczony majątek, gminy odpowiadały za nie jedynie do wartości tego majątku. Niemniej jednak w większości przypadków gminy nie prowadziły z własnej inicjatywy rozpoznania możliwości pozyskania majątku w drodze dziedziczenia, jako spadkobierca ustawowy. Działania takie były podejmowane zaledwie w czterech gminach.

Obszar spraw związanych z dziedziczeniem spadków gminy uznawały raczej za marginalny. Co do zasady w niewielkim tylko zakresie wykorzystywały powszechnie dostępne od zarządców nieruchomości oraz otrzymywane z banków i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych informacje wskazujące na potencjalną możliwość dziedziczenia nieruchomości lub środków pieniężnych, znajdujących się na tzw. uśpionych rachunkach bankowych. Przykładowo w dwóch gminach nie podjęto dalszych działań w odniesieniu do pięciu nieruchomości (UM Wrocławia, UM Krakowa), w dwóch kolejnych działania te zostały podjęte w odniesieniu do dwóch nieruchomości po upływie ponad dwóch lat od daty uzyskania informacji w sprawie możliwości dziedziczenia (UM Lublina, UM Poznania).

UM Wrocławia nie inicjował postępowań spadkowych po otrzymaniu informacji od spółdzielni mieszkaniowych o możliwych do odziedziczenia czterech nieruchomościach (spółdzielcze własnościowe prawa do lokalu mieszkalnego).

W UM Krakowa w przypadku jednej sprawy - Biuro Przejmowania Mienia i Rewindykacji UM Krakowa zawnioskowało 25 stycznia 2018 r. do Koordynatora Obsługi Prawnej Zespołu Radców Prawnych UM Krakowa o wystąpienie do sądu o stwierdzenie nabycia spadku. Do 28 maja 2018 r., tj. siedem miesięcy od momentu uzyskania informacji o możliwości powołania do dziedziczenia, Gmina nie złożyła do sądu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku.

W UM Poznania wystąpiono do sądu o wszczęcie postępowania spadkowego dotyczącego prawa własności lokalu dopiero w dniu 23 marca 2016 r., tj. po upływie dwóch lat od uzyskania dokumentacji pozwalającej na ubieganie się przez Miasto o nabycie tego spadku, co nie było działaniem rzetelnym i wskazywało na opieszałość w podejmowaniu odpowiednich czynności przez radców prawnych Urzędu.

W UM Lublina pozyskano informacje w sprawie możliwości powołania do dziedziczenia spadku przez Gminę, jako spadkobiercę ustawowego, od czterech zarządców nieruchomościami. Przedmiotem dziedziczenia były lokale mieszkalne i ruchomości. We wszystkich przypadkach informacje przekazane przez ww. podmioty stanowiły podstawę do złożenia przez Gminę wniosków o stwierdzenie nabycia spadku. W jednym przypadku wniosek został złożony po 27 miesiącach od daty pozyskania przez Gminę informacji.

Natomiast w trzech gminach (UM Wrocławia, UM Krakowa i UM Bydgoszczy), w odniesieniu do informacji o uśpionych rachunkach bankowych nie podejmowano żadnych działań lub podejmowano je w znikomym stopniu.

Do UM Wrocławia, w okresie objętym kontrolą, z banków i SKOK, wpłynęło 896 informacji o 4 286 potencjalnych spadkodawcach. UM Wrocławia nie prowadził rejestru/zestawienia oraz analiz nadesłanych informacji, w związku z czym miał ograniczoną wiedzę o wysokości środków zgromadzonych na rachunkach bankowych potencjalnych spadkodawców. Dopiero w trakcie kontroli NIK w UM Wrocławia zainicjowano czynności w tym zakresie, w rezultacie czego uwiarygodniono możliwość dziedziczenia środków pieniężnych w kwocie 99,0 tys. zł.

UM Krakowa otrzymał ogółem 3 438 zawiadomień z banków/spółdzielczych kas oszczędnościowo kredytowych o środkach pieniężnych osób zmarłych. W Urzędzie nie określono zasad postępowania w związku z otrzymanymi zawiadomieniami o środkach pieniężnych na rachunkach osób zmarłych. W ewidencji elektronicznej nie ujęto 531 pism otrzymanych po 15 grudnia 2017 r. oraz w I kwartale 2018 r. z banków/spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych o środkach pieniężnych osób zmarłych, które posiadały środki na rachunku bankowym. Pracownicy referatu MR-3 Biura Przejmowania Mienia i Rewindykacji UM Krakowa nie sporządzali pisemnych adnotacji o prowadzonych czynnościach w celu ustalenia czy Gmina jest spadkobiercą.

Przyjęte w skontrolowanych jednostkach rozwiązania organizacyjne nie sprzyjały realizacji zadań w zakresie obejmującym wykonywanie przez gminy praw i obowiązków związanych z dziedziczeniem. Nie zapewniono przede wszystkim efektywności i skuteczności przepływu informacji o obciążających jednostkę zobowiązaniach z tytułu długów spadkowych i nabytego w spadku majątku oraz zgodności działalności z przepisami prawa i procedurami wewnętrznymi.

Na aktywność gmin na polu spadkobrania wpływały bez wątpienia także dwa niezależne od samorządów czynniki. Po pierwsze przekazywanie przez banki niepełnych informacji dotyczących możliwości nabycia przez gminy prawa do środków pieniężnych po zmarłym posiadaczu rachunku bankowego. Kolejna kwestia to długotrwały, sięgający nawet 18 miesięcy od daty złożenia wniosku, proces sporządzania spisów inwentarza przez komorników (w trzech gminach - UM w Chrzanowie, UM Lublin, UM Puławy) i budząca zastrzeżenia ich jakość (w trzech gminach - UM Puławy, UM w Lęborku, UM Oleśnicy).

Postępowania spadkowe co do zasady nie były inicjowane przez gminy, lecz przez innych potencjalnych spadkobierców. W kontrolowanym okresie gminy zapoczątkowały niewiele ponad 17 proc. ogólnej liczby rozpoczętych postępowań spadkowych tj. spośród 1 296 rozpoczętych postępowań spadkowych, zainicjowanych przez skontrolowane gminy zostało 224 postępowania.

Już po przyjęciu spadku część gmin nie wywiązywała się należycie z wynikających z tego obowiązków. Nie doprowadzano m.in. do ustalenia stanu faktycznego aktywów i pasywów masy spadkowej. Nie określano tym samym precyzyjnie górnej granicy odpowiedzialności gminy za długi spadkowe. Rodziło to ryzyko konieczności regulowania przez gminy zobowiązań przewyższających wartość aktywów.

W UM w Żninie, w jednej ze spraw, wystąpienie do komornika z wnioskiem o sporządzenie spisu inwentarza nastąpiło po upływie 689 dni od otrzymania postanowienia o stwierdzenia spadku.

W UM Lublin W jednym przypadku wniosek o sporządzenie spisu inwentarza w sprawie nabycia spadku na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Zachód z dnia 27 kwietnia 2015 r., złożono dopiero w trakcie kontroli NIK - 8 maja 2018 r., po ponad trzech latach od wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez Gminę.

W UM Poznania Na podstawie szczegółowej analizy 117 spraw NIK ustaliła, że do dnia kontroli w 40 sprawach sąd wydał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez Miasto Poznań. W trzech z tych spraw wniosek do sądu o zarządzenie sporządzenia spisu inwentarza, do dnia kontroli NIK, nie został złożony.

Wystąpiły także przypadki braku dbałości o mienie spadkowe. Zdarzało się, że nie podejmowano skutecznych działań w celu przejęcia władania nad spadkiem lub uzyskania wynagrodzenia za korzystanie z niego przez osoby niebędące spadkobiercami.

W UM Puławy pomimo powzięcia w dniu 15 września 2017 r. wiedzy o nabyciu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul Sieroszewskiego, do czasu kontroli NIK nie zwrócono się do spółdzielni mieszkaniowej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego nabycie tego prawa oraz o wydanie lokalu. Dopiero w trakcie kontroli NIK (w dniu 11 kwietnia 2018 r.) wystąpiono do spółdzielni o przekazanie dokumentów i lokalu, a 12 kwietnia 2018 r. sporządzono protokół przekazania lokalu (wycenionego na kwotę 112,9 tys. zł).

W UM Oleśnicy nie podjęto niezwłocznie działań w celu objęcia w posiadanie lokalu mieszkalnego w Oleśnicy i w rezultacie przyzwalano na bezumowne, nieodpłatne korzystanie z tego lokalu przez nieuprawnione osoby w okresie od lipca 2015 r. do września 2016 r.

UM Lublina przez ponad osiem miesięcy nie dochodził od osoby, która władała spadkiem odziedziczonym przez Gminę, roszczeń o wynagrodzenie za korzystanie z przedmiotów należących do spadku. Poniesione przez Gminę koszty z tytułu utrzymania lokalu mieszkalnego od 9 października 2014 r. (data śmierci spadkodawcy) do 31 grudnia 2017 r. wyniosły ponad 18 tys. zł.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin Zachód w Lublinie z 10 lutego 2017 r.  Gmina stała się właścicielem lokalu mieszkalnego.

W wielu wypadkach nie ujawniono niezwłocznie w księgach wieczystych prawa do nieruchomości. Opóźnienia w tym zakresie sięgały w sześciu gminach od trzech do 33 miesięcy. Często nie dochowano tego obowiązku w ogóle. Zaniedbania w tym zakresie narażają gminy na poważne konsekwencje, ponieważ w sytuacji gdy osoba trzecia doznałaby szkody na skutek nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej, gmina ponosi wówczas odpowiedzialność za tę szkodę.

Ponadto w większości gmin wystąpiły problemy z prawidłowym ewidencjonowaniem odziedziczonego majątku i długów spadkowych. W 12 gminach nie ujęto w ewidencji księgowej w wymaganym terminie majątku o łącznej wartości 7 248,2 tys. zł, z czego 6 276,6 tys. zł przypadało na nieruchomości. W 10 jednostkach samorządu terytorialnego nie ujęto natomiast w ewidencji księgowej długów podlegających spłacie w kwocie 3 485,3 tys. zł i 41,1 tys. franków szwajcarskich. W efekcie, księgi rachunkowe 15 gmin nie odzwierciedlały ich rzeczywistej sytuacji majątkowo-finansowej.

W związku z prowadzonymi postępowaniami spadkowymi oraz zagospodarowaniem mienia odziedziczonego w spadku skontrolowane gminy wydały 5 606,3 tys. zł, z czego najwięcej, bo 3 040,6 tys. zł (54,2%) przeznaczono na spłatę długów spadkowych, a 1 702,6 tys. zł (30,3%) na opłaty czynszowe i inne związane z zarządzaniem, utrzymaniem i eksploatacją odziedziczonych nieruchomości. Pozostałe środki przeznaczono na opłaty sądowe, komornicze i notarialne, na pokrycie kosztów zagospodarowania mienia ruchomego, jego zabezpieczenia, transportu oraz magazynowania, na pokrycie kosztów związanych z przygotowaniem ruchomości do sprzedaży i inne.

Ostateczne rozliczenie spraw spadkowych w poszczególnych gminach wskazało, że uzyskane ze spadków aktywa przewyższały wartość wydatków ponoszonych w związku dziedziczeniem spadków.

Wnioski

W oparciu o wyniki kontroli jako jeden z ważniejszych wniosków NIK wskazuje rekomendację dla Komisji Nadzoru Finansowego o podjęcie skutecznych środków nadzorczych w celu wyegzekwowania od banków jednolitego i pełnego wywiązywania się z obowiązku przekazywania informacji o „uśpionych rachunkach bankowych”, tj. rachunkach bankowych, w przypadku których nastąpiło rozwiązanie albo wygaśnięcie umowy rachunku bankowego z powodu śmierci posiadacza.

Z doniesień medialnych wynika, że na „uśpionych rachunkach bankowych” znajduje się nawet 10 mld złotych, które mogą stanowić m.in. potencjalne źródło dochodów gmin, to próba ustalenia przez NIK rzeczywistego poziomu zgromadzonych środków nie przyniosła rezultatu. Tymczasem z  udzielonych NIK odpowiedzi wynikało, że instytucje takie jak Komisja Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski, Krajowa Izba Rozliczeniowa S.A. oraz Krajowy Związek Banków Spółdzielczych nie posiadały danych o wysokości środków pieniężnych zgromadzonych na takich rachunkach. Takimi danymi dysponowała Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, która poziom zgromadzonych środków na „uśpionych rachunkach” w SKOK oszacowała na kwotę 24,5 mln zł.

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje także o przeprowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości analizy przepisów prawa spadkowego w kontekście szczególnej pozycji gminy jako spadkobiercy a w szczególności rozważenie:

• wprowadzenia rozwiązania polegającego na wydawaniu przez sąd z urzędu postanowienia o sporządzeniu spisu inwentarza wraz z posta­nowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku przez gminę (jeżeli spis inwentarza nie był wcześniej sporządzony),
• wprowadzenie zawitego terminu na sporządzenie spisu inwentarza dla gminy, jako spadkobiercy,
• zagwarantowania możliwości prowadzenia egzekucji z majątku gminy przez wierzycieli spadkowych dopiero po sporządzeniu i otrzymaniu przez gminę spisu inwentarza.

Ponadto w wystąpieniach pokontrolnych do kierowników skontrolowanych jednostek sformułowano wnioski pokontrolne, które mogą  odnosić się do pozostałych gmin wykonujących prawa i obowiązki związane z dziedziczeniem, a mianowicie:

• zintensyfikowanie działań w celu efektywnego wykorzystania informacji z banków, SKOK oraz od innych podmiotów, o możliwości nabycia prawa do spadku, zgodnie z art. 935 kc,
• niezwłoczne występowanie do sądu lub do komornika z wnioskiem o sporządzenie spisu inwentarza w celu skorzystania z ograniczonej odpowiedzialności za długi spadkowe,
• niezwłoczne składanie wniosków o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości lub udziałów w nieruchomościach nabytych w spadku,
• prowadzanie do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego zdarzenia gospodarczego związanego z dziedziczeniem aktywów i pasywów, zgodnie z jego treścią ekonomiczną, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym,
• zapewnienie skutecznej kontroli zarządczej w zakresie realizacji zadań związanych z podejmowaniem, prowadzeniem postępowań spadkowych, przyjęciem spadku oraz jego zagospodarowaniem.

Łącznie do kierowników skontrolowanych jednostek NIK skierowała łącznie 47 wniosków pokontrolnych z których 35 zostało już zrealizowanych. Ogółem finansowe skutki nieprawidłowości dotyczyły kwoty 11 876 506,59 zł.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w związku z wynikami niniejszej kontroli, przedstawiciele administracji samorządowej zgłaszali potrzebę zorganizowania dedykowanych temu tematowi szkoleń. W dniu 25 września 2018 r. Małopolski Instytut Samorządu Terytorialnego i Administracji w Krakowie, przeprowadził pierwsze szkolenie w zakresie „Wykonywania praw i obowiązków spadkobiercy przez gminy ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności za długi spadkowe i księgowania masy spadkowej oraz weryfikowania zawiadomień przez banki na podstawie art. 111c Prawa bankowego”, które cieszyło się dużym zainteresowaniem samorządowców. Pomiot ten planował przeprowadzić cykl szkoleń w tym zakresie w całej Polsce.