Uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych - pierwszy głos w orzecznictwie

Tezę powyższej treści sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. (sygn. akt. IV SA/WA 478/19), w którym uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego stwierdzające nieważność w części uchwały Rady Miasta st. W. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanizacyjnych.

Problem prawny, z jakim zmierzył się WSA w Warszawie w ww. wyroku polegał na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy w lokalnych standardach urbanistycznych podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących [dalej także: specustawa mieszkaniowa; Dz. U. poz. 1496 z późn. zm.)] rada gminy może wprowadzić wymagania (standardy) urbanistyczne jedynie w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowych, czy też może określić nadto wymagania (standardy) względem inwestycji towarzyszących.

Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznał, że Rada Miasta st. W. wprowadzając w lokalnych standardach urbanistycznych wymagania dla inwestycji towarzyszących wykroczyła poza ramy upoważnienia ustawowego.

Organ nadzoru motywując swoje stanowisko wskazał, że uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych jest aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 19 specustawy mieszkaniowej. W przepisie art. 19 ust. 3 tejże ustawy prawodawca umożliwił radzie gminy określenie w ramach standardów liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej oraz obowiązku zapewnienia jej dostępu do sieci ciepłowniczej. Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do formułowania tych wymogów względem inwestycji towarzyszącej. Organ podniósł, że o ile w ramach standardów lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych (Rozdział 3 specustawy mieszkaniowej) możliwe jest określenie lokalnych standardów urbanistycznych, to brak jest takich podstaw w odniesieniu do inwestycji towarzyszących, w odniesieniu do których proces przygotowania i realizacji określony został w odrębnym Rozdziale 4 specustawy mieszkaniowej pn. Przygotowanie i realizacja inwestycji towarzyszących.

Wojewoda zaznaczył, że w odniesieniu do inwestycji towarzyszących, specustawa mieszkaniowa przewiduje wprost jedynie możliwość podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji na podstawie art. 20 specustawy mieszkaniowej. Uchwała ta podejmowana jest na wniosek inwestora i ma odmienny charakter prawny, aniżeli uchwała w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych, które obowiązują powszechnie (znajdują zastosowanie do każdej inwestycji).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Wojewoda zauważył iż zarówno z samej uchwały podjętej przez Radę Miasta, jak i z wyjaśnień Prezydenta Miasta wynika, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały nie złożono żadnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji towarzyszącej, a ponadto, że przyjęte w uchwale ustalenia w zakresie lokalizacji i realizacji inwestycji towarzyszących odniesiono do granic administracyjnych Miasta, a nie do konkretnej inwestycji.

Wojewoda przyznał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w art. 20 specustawy mieszkaniowej dotyczącym inwestycji towarzyszących zawarto klauzulę o odpowiednim stosowaniu do tych inwestycji przepisów art. 7-19 ustawy, aczkolwiek zdaniem Organu nadzoru przepis ten dotyczy jedynie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej na wniosek, nie zaś określenia lokalnych standardów urbanistycznych.

Konkludując Wojewoda wskazał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis art. 20 specustawy mieszkaniowej (odsyłający do przepisu art. 19 tejże ustawy) umożliwia samodzielnie sformułowanie dla inwestycji towarzyszących lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie liczby miejsc parkingowych i dostępności do sieci ciepłowniczej, niezależnie od wniosku o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji.

Organ stwierdził także, iż podjęcie uchwały w zakresie lokalnych standardów urbanistycznych odnoszących się do inwestycji towarzyszących wkracza w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie takie ogranicza bowiem możliwość realizacji takiej działalności bez wniosku samego inwestora odnoszącego się do konkretnej inwestycji.

Uzasadnienie podjętego przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przekonało Miasta, które wniosło na nie skargę do sądu. Miasto zarzuciło organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej także: usg; Dz. U. z 2019 r. poz. 506] w zw. z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędne przyjęcie iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności iż brak było podstaw prawnych do określenia standardów urbanistycznych w odniesieniu do inwestycji towarzyszących.

Miasto wskazało, iż podstawą prawną do podjęcia uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych były przepisy art. 19 ust 1-3 oraz art. 20 specustawy mieszkaniowej. Zdaniem Miasta wbrew literalnemu odesłaniu z art. 20 ustawy Wojewoda odmawia radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie inwestycji towarzyszących. Skarżący powołując się na doktrynę i orzecznictwo wykazało, iż odpowiednie stosowanie przepisów (w tym odwołanie z art. 20 specustawy) może oznaczać, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane.

Z zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w sprawie określenia standardów urbanistycznych wprost wynika, że art. 19 ust. 3 specustawy mieszkaniowej został odpowiednio zastosowany w związku z brzmieniem art. 20 tejże ustawy poprzez uchwalenie standardów urbanistycznych dla wybranych rodzajów inwestycji towarzyszących. Miasto w swej skardze podkreśliło, że Wojewoda nie wykazał, aby w stanie faktycznym sprawy przepisy, do których odsyła art. 20 specustawy nie mogły znaleźć w ogóle zastosowania.

Przedstawiając powyższe zarzuty, Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, a podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 usg w związku z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej są zasadne.

Sąd wskazał, iż istotą sporu w sprawie, jest odpowiedź na pytanie, czy rada miasta, podejmując uchwałę w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych na podstawie art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej, działała w granicach upoważnienia ustawowego, określając liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących oraz obowiązek zapewnienia im dostępu do sieci ciepłowniczej.

WSA zaznaczył, iż jedną z kompetencji podstawowych organu gminy, a jednocześnie kompetencją wyrażającą szczególny status gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jest działalność prawotwórcza. Stanowienie aktów prawa miejscowego jest bowiem jednym z przejawów zasady samodzielności gminy, mającej podstawy konstytucyjne. Następnie Sąd wskazując na hierarchię źródeł prawa, zaznaczył, iż akty prawa miejscowego zajmują w niej miejsce niższe niż ustawa, co stanowi naturalną konsekwencję prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Co istotne, Konstytucja RP wskazuje wprost, iż do podjęcia aktu prawa miejscowego konieczne jest upoważnienie ustawowe, co jest realizacją zasady praworządności.

Sąd odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, wskazał iż uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych, zgodnie z art. 19 ust 4 specustawy mieszkaniowej, stanowi akt prawa miejscowego. Podniósł dalej, że rada gminy na podstawie art. 19 ust. 2 specustawy mieszkaniowej określa lokalne standardy urbanistyczne m.in. w zakresie odległości inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego, od szkoły podstawowej, od przedszkola oraz urządzonych terenów wypoczynku. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 3 specustawy rada gminy może zawrzeć w standardach także regulacje dotyczące określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne [dalej także: Prawo energetyczne; Dz. U. z 2019 r. poz. 755 z późn. zm.]

Przechodząc do dalszej analizy prawnej, WSA wskazał iż stosownie do art. 20 specustawy mieszkaniowej „uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, na wniosek inwestora, podejmuje rada gminy. Wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji. Przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio”

Sąd uznał, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał, że do inwestycji towarzyszących stosuje się odpowiednio art. 7- 19, a zatem także art. 19 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej. WSA wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost (bez jakichkolwiek zmian), stosowanie ich z koniecznymi modyfikacjami, a także wyłączenie ich stosowania.

Sąd stwierdził, że odpowiednie stosowanie art. 19 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej do inwestycji towarzyszących oznacza, że rada gminy została ustawowo upoważniona do uchwalania standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, w tym do określania liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszących oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy Prawa energetycznego. Rada gminy jest jednak zobowiązana uwzględnić charakter inwestycji towarzyszącej, z uwagi na fakt, iż nie każda inwestycja towarzysząca będzie wymagała określenia liczby miejsc parkingowych.

Zdaniem Sądu za ww. wykładnią art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej przemawia uzasadnienie do projektu tej ustawy. WSA wskazał mianowicie, iż ratio legis przepisów art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej sprowadza się do tego, że „gmina będzie mogła modyfikować konkretnie wskazane w ustawie standardy urbanistyczne, określając w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, lokalne standardy urbanistyczne (art. 19). W lokalnych standardach urbanistycznych gmina będzie mogła określić również liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej”.

Sąd stwierdził także, że za omawianą wykładnią przepisów specustawy przemawiają względy praktyczne – jako że w dużych aglomeracjach miejskich liczba samochodów przejawia tendencje wzrostową, przez co nie traci na aktualności problem zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla różnego rodzaju inwestycji.

WSA w Warszawie uznał także, iż w § 2 zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały nie określono miejsc parkingowych w sposób dowolny, a wręcz przeciwnie Rada wskazała rodzaje inwestycji towarzyszących, dla których konieczne jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych i jednocześnie ustaliła wskaźniki miejsc parkingowych według lokalizacji inwestycji towarzyszącej w obszarach miasta wskazanych w załączniku graficznym do uchwały, dzieląc obszar miasta na strefę śródmieścia funkcjonalnego, strefę miejską i strefę przedmieść.

Z uwagi na fakt, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano jakoby ustalona w uchwale liczba miejsc parkingowych dla inwestycji towarzyszących nie spełniała ustawowego warunku niezbędności ograniczeń praw i wolności inwestorów, należy zdaniem WSA stwierdzić, że rada gminy nie naruszała przepisów art. 19 ust. 3 i 4 w związku z art. 20 zdanie trzecie specustawy mieszkaniowej.

W związku z powyższym Sąd orzekł, iż Rada Miasta st. W. nie wyszła poza granice upoważnienia ustawowego, a tym samym zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 usg w związku z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej.

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Martyna Krystman

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl