Dokumenty w aktach postępowania administracyjnego a informacja publiczna

Określenie granic przedmiotowych dostępu do informacji publicznej, czyli ustalenie, o jakie dokumenty obywatele i inne podmioty mogą pytać organy władzy publicznej, stanowi w praktyce kwestię najbardziej sporną przy realizacji ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Wątpliwości mogą wynikać z pewnej niespójności definicji konstytucyjnej i ustawowej informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., informacją publiczną jest przede wszystkim informacja o działalności organów władzy publicznej. Niewątpliwie wydawanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, z którym wiąże się prowadzenie postępowania administracyjnego i gromadzenie potrzebnych dokumentów, stanowi formę działalności organu administracyjnego. Definicja ustawowa zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kładzie jednak nacisk nie na samą działalność organu, lecz na rodzaj informacji, wskazując, że informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych.

W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawarty został przykładowy katalog informacji mających charakter publiczny. Do informacji tej zaliczono, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, treść i postać aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie wskazano natomiast jako źródła informacji publicznej aktu postępowania administracyjnego czy poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach. Nie oznacza to jednak wyłączenia powyższych dokumentów z udostępnienia, ponieważ katalog w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma wyłącznie charakter przykładowy.

Zobacz również: Udzielanie informacji publicznych prasie - podmioty zobowiązane

Reguła interpretacyjna

Urzędnik rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie konkretnych dokumentów z akt postępowania administracyjnego powinien pamiętać o wypracowanej w orzecznictwie regule interpretacyjnej. Na tę regułę wskazał m.in. NSA w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2213/13), wskazując, że w demokratycznym państwie prawnym jawność działania organów państwa ma charakter uprzywilejowany i w związku z tym wszelkie wątpliwości co do udostępnienia informacji publicznej powinny działać na korzyść dostępu. W tym ujęciu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. WSA w Białymstoku w wyroku z 3 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Bk 22/14) podkreślił, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a nawet te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Akta postępowania administracyjnego

Nieograniczony dostęp do akt postępowania mają, zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wyłącznie strony postępowania. Uprawnienie to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 49/14), dostęp innych niż strony podmiotów do akt postępowania, w tym dostęp w trybie u.d.i.p., ma charakter limitowany. NSA w wyroku z 28 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 545/09) zwrócił uwagę, że strona postępowania nie może korzystać z uprawnień wynikających z u.d.i.p., bowiem przysługują jej uprawnienia z art. 73 § 1 k.p.a.

Choć aktualne orzecznictwo jest zgodne, że akta sprawy jako całość nie stanowią informacji publicznej, to pojawiają się odosobnione orzeczenia, np. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1621/11), akcentujące, że w praktyce wszelkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, nawet dokumenty prywatne, powinny podlegać udostępnieniu.

Dokumenty stanowiące element rozstrzygnięcia

W niektórych postępowaniach administracyjnych dokumenty prywatne dostarczone przez stronę postępowania stają się elementem decyzji administracyjnej. Przykładem takiego dokumentu jest projekt budowlany, który stanowi załącznik do wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 września 2014 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 116/14) podkreślił, że w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany staje się on integralną częścią rozstrzygnięcia administracyjnego. Dlatego, zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 198/13), projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w drodze decyzji właściwego organu stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Podobnie należy ocenić, że informację publiczną stanowi treść wszelkich dokumentów podlegających zatwierdzeniu w postępowaniu administracyjnym.

Dokumenty wytworzone przez organ

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, udostępnieniu podlegają wszelkie dokumenty wytworzone przez organ administracji publicznej w toku lub na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Przykładem takiego dokumentu może być analiza urbanistyczno-architektoniczna opracowywana przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

WAŻNE

Organ administracyjny może w wyniku prowadzenia postępowania administracyjnego pozyskać dokument wytworzony przez inny organ administracji publicznej. Treść takiego dokumentu stanowi informację publiczną, a ponieważ ustawodawca powiązał obowiązek udostępnienia informacji z faktem jej posiadania, to organ nie może odmówić udostępnienia dokumentu, który posiada, i wskazać wnioskodawcy na konieczność zwrócenia się do organu, który dokument wytworzył.

Dokumentem podlegającym udostępnieniu, zgodnie z wyrokiem NSA z 21 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1607/14), będzie m.in. opinia prawna sporządzona przez zatrudnionego w urzędzie radcę prawnego w związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Opinia taka nie może być traktowana jako dokument wewnętrzny, jeżeli została wytworzona na potrzeby sprawy publicznej.

Dokumenty wytworzone przez podmioty prywatne

W toku postępowania w aktach sprawy gromadzone są dokumenty pochodzące przede wszystkim od wnioskodawcy, ale również od pozostałych stron postępowania. NSA w wyroku z 11 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 812/05) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne jako takie nie stanowią informacji publicznej. WSA w wyroku z 4 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SAB/Wa 102/12) podkreślił, że korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie administracyjne współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt postępowania.

Jednak sam fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych mu zadań bądź poinformowania organu o danej sytuacji nie oznacza przez to, że nabiera on cech dokumentu urzędowego. Z drugiej strony, należy zgodzić się z wyrokiem NSA z 29 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 2215/11), że informacja publiczna obejmuje szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe.

Ochrona prawnoautorska

Niektóre dokumenty, które znajdą się w aktach sprawy, mogą stanowić jednocześnie utwór w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (dalej: prawo autorskie). Dlatego między ochroną prawnoautorską a społecznym prawem do informacji publicznej może dochodzić do konfliktu. W pewnych przypadkach procedury dostępu do informacji publicznej mogą zostać wykorzystane w celu pozyskania przez wnioskodawcę kopii utworu przedłożonego do akt postępowania administracyjnego. Częściowo wątpliwości co do możliwości udostępnienia informacji rozwiewa art. 4 pkt 1 prawa autorskiego, który wyłącza ochronę prawnoautorską dokumentów urzędowych. Niewątpliwie zatem nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wytworzone przez organy administracji publicznej. Dlatego, zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 24 lipca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Po 54/14), podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają ochronie prawa autorskiego m.in. wyceny rzeczoznawców majątkowych dotyczące gospodarowania nieruchomościami publicznymi.

Podobnie orzecznictwo traktuje operaty szacunkowe nieruchomości. Większe wątpliwości może natomiast budzić zakres ochrony prawnoautorskiej dokumentów, które zostały przedłożone w toku postępowania przez strony tego postępowania.

Skoro to treść i wykorzystanie dokumentu przesądza o zakwalifikowaniu go jako nośnika informacji publicznej, to ewentualna odmowa udostępnienia mogłaby zostać oparta wyłącznie na przesłankach wskazanych w art. 5 u.d.i.p. WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wr 39/15) podkreślił jednak, że ochrona prawnoautorska dokumentu nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Forma rozstrzygnięcia

Jeżeli organ uzna, że znajdujący się w aktach postępowania dokument stanowi nośnik informacji publicznej, to powinien udostępnić taki dokument w drodze tzw. czynności materialno-technicznej. W przypadku zaś uznania, że wnioskowany dokument nie posiada waloru informacji publicznej, zgodnie z wyrokiem NSA z 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1421/14), należy pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. W szczególności nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, ponieważ taka decyzja zarezerwowana jest dla przypadków, gdy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale zaistniały wskazane w art. 5 u.d.i.p. przesłanki negatywne uniemożliwiające jej udostępnienie.

Z orzecznictwa

Przy kwalifikowaniu danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę czy postać. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej.

Wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2888/12

NSA w wyroku z 5 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 2889/12) podkreślił, że ustawa nie reguluje kwestii ogólnej dostępności pełnych akt sprawy, a akta postępowania w całości nie powinny być udostępniane. Akta postępowania nie mogą być traktowane jako tzw. dokument urzędowy. WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 1157/11) orzekł, że wyłącznie niektóre dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mogą podlegać udostępnieniu jako zawierające informację publiczną.

Z orzecznictwa

Niektóre dokumenty poprzez przedłożenie do organu władzy tracą walor dokumentu prywatnego i ulegają przekształceniu w źródło informacji publicznej.

Wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/14

Z orzecznictwa

Konieczną i wystarczającą przesłanką udostępnienia dokumentu jest stwierdzenie, że jest on nośnikiem informacji publicznej. Zatem kwestia praw autorskich do dokumentu, pod warunkiem że zawiera on informację publiczną, pozostaje bez znaczenia dla możliwości jego udostępnienia.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 116/14

KAZIMIERZ PAWLIK

Autor jest radcą prawnym, specjalizuje się w prawie administracyjnym

PODSTAWY PRAWNE

● art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)

● art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1, ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 782; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1662)

● art. 73 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1274)

Polecamy serwis: Prawo administracyjne