Rosną koszty obsługi samorządowego zadłużenia

Zadłużenie gmin i miast jest coraz większe. To przede wszystkim efekt wykorzystania unijnych środków. Jak bowiem zwracają uwagę eksperci INC Rating w raporcie "Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego", w bieżącym roku kondycja finansowa sektora samorządowego będzie trudniejsza ze względu na napływ pieniędzy z UE w ramach programów strukturalnych, który wymusi wygospodarowanie środków na wkład własny, niezbędny do wykonania planowanych przedsięwzięć. Obecnie bowiem samorządy rozpoczęły realizację drugiego i prawdopodobnie ostatniego znacznego planu rozwojowego. Będzie to się wiązać ze znacznym obciążeniem ich budżetu, a przez to zaciągnięciem nowego zadłużenia, z którego obsługą będą się zmagać przez kolejnych 15-20 lat. Tym niemniej relacja kosztu pieniądza do uzyskanej wartości w postaci nowych obiektów infrastrukturalnych jest nie do przecenienia - podkreślają eksperci INC Rating.

Zdolność do samofinansowania

Jednocześnie systematycznie rośnie budżet samorządowy - zwiększające się dochody i bieżące wydatki są przede wszystkim efektem przepływu środków z programów społecznych, w szczególności programu "Rodzina 500+". Zdaniem ekspertów INC Rating nie stanowi to jednak realnego zwiększenia możliwości budżetowych samorządów w Polsce, choć polepsza okresowo pewne wskaźniki. Istotnym elementem dochodów JST są dochody własne, definiowane jako wszystkie dochody, które nie są subwencją ogólną czy dotacją celową z budżetu państwa. W przypadku zdolności do samofinansowania, mierzonej relacją wskaźnika dochodów własnych do dochodów ogółem, najlepiej radzą sobie miasta na prawach powiatu.

Jak bowiem wynika z analizy INC Rating, w latach 2013-2017 ponad 60% ich dochodów pochodzi ze źródeł własnych. Gminy mają także dużą zdolność do samofinansowania się, która wyniosła, przeciętnie, ponad 45% Niższe wskaźniki zanotowano w przypadku województw (średnio z pięciu lat: 43,2%) i powiatów (31,5%), co może wynikać z przepływowego charakteru budżetów tych jednostek. Analitycy zwracają jednak uwagę na silny wzrost udziału dochodów własnych w ogólnych dochodach województw w roku 2016 z poziomu ok. 40% do ponad 52% Tak wysoka wartość utrzymała się również w ubiegłym roku. Jednak w przyszłości planowane jest ponowne obniżenie do poziomu poniżej 45%.

Wyższe koszty

Od 2013 roku średni roczny poziom spłaty zadłużenia JST oscyluje na poziomie 8-11 mld zł. Znaczne zwiększenie tej pozycji, nieuwzględnione w wieloletnich prognozach finansowych (WPF), choć, zdaniem ekspertów INC Rating, prawdopodobne o 30-40%, może postawić większość samorządów w trudnej sytuacji. - Rosnąca nadwyżka operacyjna w latach 2019- 2020 może częściowo zrekompensować zwiększające się nakłady związane z regulowaniem zadłużenia. Istnieje jednak ryzyko, że przełoży się to na trudności w zebraniu wkładu własnego na kolejne inwestycje. Taka sytuacja doprowadzić może do znacznego zwiększenia zadłużenia lub wyprzedaży majątku samorządów. Z perspektywy sektora bankowego konieczna może być zmiana harmonogramów spłat, standardowo oferowanych dla JST, ze średnio 8-12-letnich na 15-20-letnie - twierdzą analitycy INC Rating. O ile w ubiegłym roku nadwyżka operacyjna utrzymywała stabilną pozycję z tendencją do wzrostu, o tyle plany zawarte w WPF, zdaniem ekspertów, wydają się zbyt optymistyczne.

Dodatkowo gwałtownie rośnie obsługa długu w postaci zarówno kosztów, jak i spłaty rat kapitałowych w kolejnych latach. - Jeżeli nadwyżka operacyjna nie zostanie wygenerowana na zakładanych przez samorządy poziomach, już w bieżącym, jak i przyszłym roku może dojść do sytuacji, w której zdecydowana większość nadwyżki przeznaczana będzie na obsługę już zaciągniętych zobowiązań. Samorządy będą miały wówczas trudności w zabezpieczeniu środków na wkład własny konieczny do uzyskania dofinansowania ze środków zagranicznych udostępnianych dzięki członkostwu Polski w Unii Europejskiej - przekonują eksperci INC Rating.

Długi województw

Jednostki samorządowe charakteryzują się podobnym kosztem długu, który przeciętnie w latach 2013-2017 najwyższy był w przypadku gmin (3,29%), a najniższy w przypadku województw (2,97%). Zadłużenie na poziomie lokalnym jest w największym stopniu generowane przez gminy, w tym miasta na prawach powiatu, a w dużo mniejszym - przez powiaty ziemskie i województwa. Całkowite zadłużenie samych województw w latach 2013-2017 zmniejszyło się z 6,63 mld zł do 6,09 mld zł w 2017 roku. Jak wyliczają analitycy INC Rating, stanowi to ponad 49,32% dochodów bieżących, najwięcej spośród wszystkich badanych grup jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei stosunek zadłużenia bezpośredniego do dochodów własnych spadał z poziomu ok. 111% w 2013 r. do 79,21% w roku 2017. Tym niemniej wydatki na obsługę zadłużenia bezpośredniego w ubiegłym roku wyniosły 15,6% dochodów własnych i były wyższe o 1,58% niż w roku 2013. Przeciętny koszt długu województw wynosi 2,65% Według INC Rating średni okres spłaty zadłużenia województw - a więc czas, przez jaki samorządy spłacałyby swoje zadłużenie przy założeniu, że cała nadwyżka przeznaczana będzie na spłatę zadłużenia - dla 2017 roku wynosi ok. 2,6 lat. Jeżeli natomiast weźmiemy pod uwagę średnią nadwyżkę z lat 2013-2017, wartość tego wskaźnika wzrasta do 3,2 lat.

Zobowiązania gmin

Realizowane w ostatnich latach projekty infrastrukturalne wymagały od gmin znacznych nakładów finansowych. Przedsięwzięcia te niemal w połowie finansowane były ze źródeł zwrotnych - przeważały kredyty i pożyczki (36,2%), rzadziej emisja obligacji (5,1%). Drugą ważną kategorią były udzielone poręczenia, będące ważnym elementem finansowania spółek z sektora przedsiębiorstw komunalnych. Z danych INC Rating wynika, że poziom zadłużenia bezpośredniego gmin jest relatywnie stały. Po uwzględnieniu rosnącego poziomu wolnych środków, obciążenie długiem samorządów tego szczebla sukcesywnie malało w latach 2013-2017. Analitycy spodziewają się jednak dynamicznego wzrostu gminnych długów od bieżącego roku, co wynika w znacznej mierze z ostrożnego planowania nadwyżek oraz ambitnych planów inwestycyjnych, wymagających finansowania długiem.

Wydatki miast

Projekty infrastrukturalne realizowane przez miasta i skoncentrowane w dużej mierze na inwestycjach z sektora transport i łączność również wiązały się z potrzebą znalezienia finansowania. Z analiz wynika, że w ostatnich pięciu latach przychody oraz rozchody budżetów powiatów grodzkich w dużej mierze opierały się na źródłach zwrotnych, takich jak kredyty i pożyczki (33,1% przychodów oraz 54% rozchodów) oraz emisja dłużnych papierów wartościowych (6,8% przychodów oraz 10,7% rozchodów).

- Warto również pamiętać, że wolne środki, będące największym źródłem finansowania budżetu (49,1% przychodów), stanowią niejako rezultat wysokich kwot pożyczek i kredytów w przeszłości - podkreślają analitycy INC Rating.

Reasumując, najważniejszą kategorią zadłużenia miast na prawach powiatu jest zadłużenie bezpośrednie, a więc zaciągnięte przez te jednostki kredyty i pożyczki oraz wyemitowane obligacje. Drugą ważną kategorią, podobnie jak w przypadku gmin, są udzielone poręczenia. Jak zwracają uwagę eksperci, dzięki ograniczeniu inwestycji majątkowych w latach 2016-2017 miastom udało się obniżyć poziom zadłużenia bezpośredniego, a dzięki wzrostowi wolnych środków obciążenie samorządów długiem znacznie spadło.

Restrukturyzacja zadłużenia na ratunek

Ustawodawca, mając na uwadze sytuację finansową samorządów, postanowił dać im mechanizmy uelastyczniające sposób zarządzania długiem. Znalazły się one w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2787). Projekt przewiduje m.in. niestosowanie ograniczenia (tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia) w spłacie zobowiązań:

• w przypadku restrukturyzacji zadłużenia JST w formie wcześniejszej spłaty istniejącego zadłużenia przez zaciągnięcie nowego długu o niższych kosztach obsługi (art. 243 ust. 3b pkt 1), przy czym ustalenie kosztów obsługi następować będzie w całym okresie spłaty. W efekcie jednostki samorządu terytorialnego, które w przeszłości zaciągnęły mniej korzystne zobowiązania, będą mogły je zamienić na bardziej korzystne, co jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia;
• w przypadku wcześniejszej spłaty długu wynikającego z posiadania wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6, środkami z tego tytułu (art. 243 ust. 3b pkt 2);
• w przypadku posiadania przez JST w danym roku budżetowym innych środków o charakterze bezzwrotnym (np. środki pochodzące z prywatyzacji), o ile JST nie zaciąga nowych zobowiązań dłużnych na pokrycie deficytu budżetowego (art. 243 ust. 3b pkt 3).

- Wprowadzane rozwiązania (umożliwiając wcześniejszą spłatę zadłużenia w przypadku posiadania przez JST środków finansowych na ten cel) uelastyczniają gospodarkę finansową JST i pozwalają jednocześnie na zmniejszenie długu publicznego i kosztów jego obsługi - czytamy w uzasadnieniu projektu.

Dorota Kaczyńska

dziennikarka specjalizująca się w tematach związanych z partnerstwem publiczno-prywatnym oraz gospodarką nieruchomościami

Podstawa prawna

• art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. 2017 r. poz. 2077; ost. zm. Dz.U. z 2018 r. poz. 1366)