Związki metropolitalne dla Łodzi i Pomorza? Omówienie senackich projektów

Wprowadzenie

Dyskusje na temat uregulowania statusu polskich metropolii toczyły się równolegle do ogólnych rozważań o docelowym ustroju samorządu terytorialnego. Jednak przez większość ostatniego trzydziestolecia jedynie ustrój miasta stołecznego Warszawy był przedmiotem szczególnych regulowań. Sytuacja ta miała zmienić się wraz z wejściem w życie ustawy o związkach metropolitalnych[1]. Na jej podstawie nie powołano jednak żadnego tego rodzaju podmiotu, a ona sama niedługo po wejściu w życie została zastąpiona ustawą o związku metropolitalnym w województwie śląskim[2].

Funkcjonowanie Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii sprawiło, że także inne silnie zurbanizowane obszary zaczęły artykułować potrzebę ustanowienia tego typu związków. Wydaje się,  że właśnie w odpowiedzi na te postulaty w Senacie podjęto pracę nad dwoma projektami ustaw: o łódzkim związku metropolitalnym (dalej: p.u.ł.z.m.)[3] oraz o związku metropolitalnym w województwie pomorskim (dalej: p.u.z.m.w.p.)[4].

Polecamy: Nowy JPK_VAT w praktyce jednostek sektora publicznego

Motywy z uzasadnień

Na pierwszy rzut oka projekty zawierają rozbudowane uzasadnienia, jednak w przypadku p.u.ł.z.m. stanowi ono zasadniczo powtórzenie proponowanych przepisów. W przypadku p.u.z.m.w.p. załączono natomiast opis dotychczas funkcjonujących na terenie Trójmiasta (i nie tylko) form współpracy (zwłaszcza stowarzyszenia Obszar Metropolitalny Gdańsk-Gdynia-Sopot) oraz odwołania do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. Choć naiwnością byłoby osądzać przyszłość projektu wyłącznie po treści uzasadnienia, to nietrudno zauważyć, że w właściwie tylko w tym drugim przypadku przywołano wiele argumentów potwierdzających zasadność (jeśli nie konieczność) powołania nowego związku metropolitalnego.

Podstawowe założenia

Błędem byłoby stwierdzenie, że oba projekty stanowią swoje lustrzane odbicia. Różnice pojawiają się już na samym początku – łódzki związek metropolitalny (dalej: ł.z.m.) miałby zrzeszać gminy, natomiast związek metropolitalny w województwie pomorskim (z.m.w.p.) – także powiaty. Co więcej z.m.w.p. mógłby wykraczać poza granice województwa pomorskiego, czego nie przewidziano w przypadku ł.z.m. Oba miałyby obejmować j.s.t. charakteryzujące się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 1 000 000 mieszkańców.

Oba związki miałyby mieć osobowość prawną i wykonywać zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (a ich samodzielność miałaby podlegać ochronie sądowej). Miałyby być tworzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów (ten sam organ ma zmieniać obszar i granice związku) na wniosek[5] uprawnionej rady gminy. W przypadku ł.z.m. miałby to być organ stanowiący Łodzi, natomiast w odniesieniu do z.m.w.p. – „rada miasta wojewódzkiego”. Ani projekt ani jego uzasadnienie nie precyzuje, jaka gmina jest rzeczonym „miastem wojewódzkim”. Można domniemywać, że projektodawcy mają na myśli Gdańsk – miasto będące siedzibą Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz Wojewody Pomorskiego (a jego Urząd Miejski miałby obsługiwać pełnomocnika do spraw utworzenia związku metropolitalnego). Kwestia ta powinna być jednak doprecyzowana.

Wydanie rozporządzenia musiałoby być poprzedzone pozytywną opinią rad co najmniej 70% gmin, które mają znaleźć się w granicach związku metropolitalnego. Co ciekawe, nie byłaby wymagana pozytywna opinia żadnego z powiatów, który miałby stać się członkiem z.m.w.p. Natomiast w przypadku zmiany rozporządzenia – poprzez włączenie do niego kolejnych j.s.t. – niezbędna miałaby być już pozytywna opinia nie tylko rad „nowych” gmin, ale także organów stanowiących „nowych” powiatów.

Warto podkreślić propozycję uregulowania kwestii wystąpienia gminy z ł.z.m. (określonej w projekcie jako „wychodzenie” ze związku). Mogłoby to następować w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, na podstawie uchwały zainteresowanej rady podjętej większością co najmniej 3/5 ustawowego składu (na wniosek co najmniej połowy składu rady i w głosowaniu imiennym).

Funkcjonowanie i dochody związków

Projekty określają również zadania związków – pojawiają się jednak między nimi różnice[6]. Możliwe miałoby być także zawieranie porozumień w celu realizowania zadań gmin, powiatów lub województw (a w przypadku ł.z.m. – również związków j.s.t.) lub zadań administracji rządowej.

Organami związków miałyby być zgromadzenie i zarząd. W skład zgromadzenia (organu stanowiącego i kontrolnego) miałoby wchodzić po jednym przedstawicielu każdej członkowskiej j.s.t. (zatem w przypadku z.m.w.p. – także powiatów). Uchwały zgromadzenia miałyby być podejmowane podwójna większością głosów. Warunek uzyskania podwójnej większości głosów miałby być spełniony wówczas, jeżeli za przyjęciem uchwały zagłosuje:

1) większość ustawowego składu zgromadzenia;

2) taka  liczba  delegatów  reprezentujących  gminy,  że  mieszkańcy  tych  gmin stanowią większość ludności zamieszkałej na obszarze związku metropolitalnego (w odniesieniu do zgromadzenia z.m.w.p. nie przewidziano natomiast szczególnych rozwiązań uwzględniających członkostwo powiatów).

Zarząd miałby natomiast być organem wykonawczym, wybieranym w tajnym zgłosowaniu przez zgromadzenie i liczącym 5 członków[7]. Miałby wykonywać zadania związku, które nie zostałyby zastrzeżone na rzecz zgromadzenia.

Projekty przewidują także rozwiązania dotyczące finansowania działalności związków. W szczególności zakłada się ich udział we wpływach od podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na obszarze związku oraz wnoszenie składek przez członkowskie j.s.t. (a więc w przypadku z.m.w.p. – także powiaty). Część zmienna składki miałaby być zależna od ilości oraz zakresu zadań przekazywanych przez członkowskie j.s.t., na zasadach określonych w statucie związku.

Był już pomysł na Poznański Związek Metropolitalny

Warto przypomnieć, że w 2016 r. grupa posłów złożyła w Sejmie projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym. Był on wzorowany na przygotowywanym wówczas projekcie ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim i zakładał utworzenie nowego podmiotu skupionego wokół Poznania. Nie doczekał się jednak kompleksowych prac legislacyjnych ponieważ został odrzucony podczas I czytania.

Osobom zainteresowanym polecam opublikowane na Prawie dla Samorządu artykuły na ten temat:

Poselski projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym - cz. I

Poselski projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym - cz. II

Podsumowanie

Omawiane projekty stanowią odpowiedź na problemy pojawiające się w funkcjonowaniu obszarów metropolitalnych. Choć wyraźnie nawiązują do obowiązującej u.z.m.w.ś. to zawierają także kilka nowych, interesujących rozwiązań. Nie da się jednak nie zauważyć różnic między oboma projektami. Istnienie niektórych z nich (np. kwestii członkostwa powiatów czy pewnych odmienności w zakresie i nazewnictwie zadań publicznych) może mieć swoje uzasadnienie, lecz konieczne wydają się dalsze prace legislacyjne. Także samo uchwalanie odrębnych ustaw dla poszczególnych związków metropolitalnych może mieć swoje zalety – przede wszystkim poprzez dostosowanie przynajmniej niektórych rozwiązań do regionalnych uwarunkowań. Różnice te nie mogą być jednak przypadkowe.