Kategorie

Prezydencka reforma samorządowa (cz II)

Wojciech Bugajski
Kontynuujemy rozważania na temat prezydenckiego projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw.

Przedłożony projekt wprowadza liczne drobne zmiany ustrojowe i proceduralne. Są to, w szczególności:

a)    doprecyzowanie charakteru stanowiska wójta, starosty i zarządu województwa poprzez dopisanie, że nie stanowią oni jedynie organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz również organ zarządzający. Jest to niezbędne ze względu na fakt, iż wiele kompetencji przypisanych prawem nie stanowi po prostu wykonywania uchwał właściwego organu stanowiącego

b)    stworzenie możliwości łączenia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z mandatem senatora

c)    wprowadzenie obowiązku podawania do publicznej wiadomości projektów uchwał

Do tej pory przepisy prawa nie nakładały jednoznacznie takiego obowiązku, co w istotny sposób ograniczało przejrzystość funkcjonowania samorządu terytorialnego. Proponuje się, by podanie do publicznej wiadomości następowało za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej (z prawem organu stanowiącego do wskazania w statucie jeszcze innych form upowszechnienia) w terminie pokrywającym się z przekazaniem projektu radnym. Jednocześnie każdemu zostaje przyznane prawo złożenia uwag do upublicznionego projektu uchwały;

d)    wprowadzenie jako zasady głosowania imiennego w organach stanowiących.

W dotychczasowym stanie prawnym kwestia odnotowywania sposobu głosowania przez poszczególnych radnych była pozostawiona decyzji organu stanowiącego. Wiele jednostek samorządu terytorialnego wprowadziło tą praktykę m.in. w ramach uczestnictwa w akcji Przejrzysta Polska. Nadal liczna pozostała jednak grupa, która praktyki takiej nie wprowadziła.

Możliwość ustalenia sposobu głosowania przez poszczególnych radnych sprzyja jasności funkcjonowania samorządu, a jednocześnie sprzyja kształtowaniu się poczucia odpowiedzialności radnych za podejmowane decyzje. Z tego też względu wprowadza się obowiązek podawania do publicznej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej imiennych wykazów głosowań radnych wraz ze wskazaniem przedmiotu głosowania nie później niż w ciągu 7 dni od dnia głosowania;

e)   wprowadzenie obowiązku uczestniczenia organu wykonawczego w posiedzeniu organu stanowiącego, jeśli ten tego zażąda - w dotychczasowej praktyce znane są bowiem przypadki uchylania się od tego obowiązku z powołaniem się na brak wyraźnej podstawy prawnej

f)    umocowanie przewodniczącego rady do występowania w imieniu gminy w sprawach sądowych, w których przeciwnikiem procesowym gminy będzie lub jest osoba piastująca funkcję organu wykonawczego lub w nim zasiadająca

W takich wypadkach okazywało się, że formalnie ta sama osoba występuje po obu stronach sporu – raz jako osoba prywatna, drugi raz jako reprezentant danej jednostki samorządu terytorialnego;

g)    zmiana przesłanek wyłączenia radnego od głosowania

W przypadku samorządu gminnego i powiatowego w obowiązującym stanie prawnym przesłanka ta została zredagowana jako powiązanie głosowania z interesem prawnym radnego. Redakcja ta doprowadziła do pojawienia się w orzecznictwie sądów administracyjnych linii orzeczniczej nakazującej radnemu wyłączenie się od głosowań o charakterze ustrojowym i wewnątrz-organizacyjnym. Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 lipca 2009 r., sygn. II SA/Rz 444/09 („Nie można zawęzić interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g., do przepisów wyłącznie prawa materialnego. Może on wypływać również z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy, z których wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady gminy.”).

Kontynuacja tej linii orzeczniczej doprowadziłaby do paradoksalnych sytuacji, w których np. wszyscy radni winni się wyłączyć z głosowania dotyczącego wysokości przysługujących im diet.

W tej sytuacji w ustawie zaproponowano przeniesienie do ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym przesłanki stosowanej już do tej pory w ustawie o samorządzie województwa. Radny nie będzie mógł wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z jednostką samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Będzie się jednocześnie musiał wyłączyć od głosowania w takich sprawach, o ile będzie ono dotyczyło jego interesu prawnego. Konsekwencją zaproponowanej redakcji jest dokonanie drobnych korekt w przepisach tzw. antykorupcyjnych;

h)    przyznanie pracodawcy radnego prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stosunek pracy radnych w obowiązującym obecnie stanie prawnym jest szczególnie chroniony; jego rozwiązanie wymaga wyrażenia zgody przez właściwą radę. W praktyce zatem zdarzały się sytuacje, w której w imię grupowej lojalności odmawiano wyrażenia zgody nawet w uzasadnionych przypadkach (ze zwolnieniem dyscyplinarnym włącznie). W takich sytuacjach pracodawca nie miał jasnej pozycji procesowej.

i)    przesądzenie o możliwości delegowania radnych na szkolenia i zwolnienie ich w związku z tym z konieczności odprowadzenia podatku od przychodu powstałego w wyniku bezpłatnego uczestnictwa w szkoleniu.

Kształtująca się ostatnio bez zmiany przepisów prawa nowa praktyka urzędów skarbowych w tej materii doprowadziła do zauważalnego spadku zainteresowania radnych podnoszeniem kwalifikacji ze szkodą dla jakości zarządzania publicznego


j)    przyznanie stowarzyszeniom jednostek samorządu terytorialnego prawa reprezentowania interesów swoich członków przed organami władz publicznych, w postępowaniu sądowo-administracyjnym i w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W obecnym stanie prawnym jednostki samorządu musiały zawsze w postępowaniach występować samodzielnie. Stanowiło to szczególny problem w przypadku spraw precedensowych, gdzie wsparcie ze strony stowarzyszenia jst, zwłaszcza jednej z sześciu wiodących korporacji samorządowych byłoby bardzo uzasadnione. Wprowadzana zmiana oznacza, że we wspomnianym zakresie znikną wątpliwości, czy stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą reprezentować w postępowaniach swoich członków;

k)    stworzenie możliwości tworzenia związków celowych gminno-powiatowych, jeżeli celem działania związku jest wykonywania zadań publicznych w dziedzinie należącej zarówno do zakresu działania gminy, jak i do zakresu działania powiatu, przewidzenie możliwości tworzenia związków celowych przez województwa oraz zmiany porządkowe dotyczące funkcjonowania związków celowych, w szczególności dotyczące zastąpienia kompetencji do wyznaczania przez radę gminy innego niż wójt reprezentanta gminy na zgromadzeniu związku

l)    przesądzenie, że w upoważnieniu ustawowym do wydania uchwały prawodawca winien przesądzić, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego

W obecnym stanie prawnym informacja taka jest zamieszczana jedynie fakultatywnie, co prowadzi do rozbieżności interpretacyjnych w zakresie kwalifikacji uchwał do systemu aktów prawa miejscowego;

m)   wprowadzenie kompetencji do wprowadzania ulg w opłatach za korzystanie z instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Dotychczas sądy negowały taką możliwość, co w negatywny sposób wpływało na prowadzenie aktywnej polityki społecznej przez jednostki samorządu terytorialnego.

W obowiązującym obecnie stanie prawnym regulamin organizacyjny starostwa powiatowego przyjmowany jest przez radę powiatu. Rozwiązanie to jest sprzeczne z zasadami sprawnego zarządzania – podmiot mający opierać się w swoim działaniu na danej strukturze organizacyjnej nie decyduje bezpośrednio o jej kształcie. Co więcej – jest to odmienność w stosunku samorządu tak do samorządu gminnego, jak i samorządu województwa, gdzie regulamin organizacyjny urzędu jest nadawany przez organ wykonawczy. W związku z powyższym proponuje się przeniesienie kompetencji do nadawania regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego z rady powiatu na starostę.

Ponadto, dla stworzenia możliwości eksperckiego wsparcia rady gminy w budżecie gminy ma być utworzona rezerwa celowa z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy, która będzie uruchamiana przez wójta na wniosek przewodniczącego rady.

Ustawa przynosi też pewną korektę w zakresie przepisów dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych, w szczególności obowiązku konsultacji oraz wprowadzenia inicjatywy uchwałodawczej jednostek pomocniczych.

Bardzo istotne zmiany dotyczą trybu dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa. W chwili tworzenia przepisów prawnych regulujących ustrój samorządu terytorialnego nie wyrażono explicite zasady stabilności prawnej granic poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta wydawała się bowiem oczywista; tymczasem praktyka – ukształtowana w szczególności w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – nie gwarantuje ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności nienaruszalności jej terytorium bez dostatecznie ważkich powodów. 

Czytaj także: Prezydencka reforma samorządowa (cz. I)>>

W konsekwencji obecnie corocznie w skali kraju podejmowanych jest kilka prób przejęcia określonych terenów przez jedną jednostkę kosztem jednostki sąsiedniej. Częstokroć motywowane jest nie tyle spójnością przestrzenną obszaru, lecz doraźnymi potrzebami – taki jak np. przejęcie podmiotu obciążonego podatkiem od nieruchomości w znacznej wysokości, czy uzyskaniem terenów rozwojowych. Praktyki takie nie mają nic wspólnego z ideą samorządności.

Aby ukrócić takie sytuacje przedłożony projekt ustawy wprowadza zasadę, iż stabilność granic jednostki samorządu terytorialnego podlega ochronie prawnej, a zmiana granic określonej jednostki samorządu terytorialnego będzie możliwa jedynie na zgodny wniosek obu jednostek, których zmiana granic ma dotyczyć. Odmienna sytuacja będzie co prawda nadal możliwa, lecz jedynie przy spełnieniu znacznie zaostrzonych kryteriów. W przypadku zmiany granic gminy z urzędu niezbędne będzie wykazanie, że dokonana zmiana stanowiła jedyną drogę rozwiązania istotnych społeczno-gospodarczych problemów obszaru, których nie można załatwić w inny sposób, w szczególności na gruncie współdziałania sąsiadujących gmin.

W proponowanym trybie przeprowadzania zmian istotnym nowością jest wprowadzenie wymogu zasięgnięcia opinii niezależnych i bezstronnych ekspertów, celem działania których będzie ustalenie, czy i w jakim zakresie zachodzą przesłanki dokonywania przekształceń albo przeszkody w tym zakresie, a także w jaki sposób projektowana zmiana wpłynie na sąsiadujące gminy, powiaty i województwa (w uzależnieniu od zakresu zmian). Wprowadzony zostaje również nadzór sądowy nad stanowiskiem ministra w sprawie przewidującej dokonanie zmiany terytorialnej.

Dodatkowo określone zostaje, że granice jednostek podziałów terytorialnych państwa ustanowionych w celu wykonywania administracji niezespolonej powinny pokrywać się z granicami jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Odstępstwo od tej zasady prowadzące do przecięcia granic gmin lub powiatów dopuszczalne będzie jedynie w przypadku występowania poważnych względów natury przyrodniczej lub geograficznej – powodujących, że w przypadku zgodnego z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa obszarem działania wykonywanie istotnych zadań z zakresu danej administracji niezespolonej zostałoby uniemożliwione lub znacznie utrudnione.

Wojciech Bugajski

samorzad.infor.pl

Poszerzaj swoją wiedzę, korzystając z naszego programu
INFORLEX Książki dla Firm
INFORLEX Książki dla Firm
Tylko teraz
598,00 zł
798,00
Przejdź do sklepu
Źródło: Samorzad.infor.pl
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    18 wrz 2021
    Zakres dat:
    Zapisz się na newsletter
    Zobacz przykładowy newsletter
    Zapisz się
    Wpisz poprawny e-mail

    Program Poznaj Polskę - do kiedy nabór wniosków?

    Program Poznaj Polskę - do kiedy nabór wniosków na dofinansowanie do wycieczek szkolnych? Program cieszy się bardzo dużym zainteresowaniem, są dodatkowe środki.

    Protest medyków 2021 [PODCAST]

    Protest medyków - jakie są postulaty protestujących? Jak wygląda obecnie praca w służbie zdrowia? Na te pytania, w rozmowie z Martą Zdanowską (Infor.pl) odpowiada ratownik medyczny, Jan Świtała. Zapraszamy do wysłuchania najnowszego podcastu "DGPtalk: Z pierwszej strony".

    Laboratoria Przyszłości - miliard na wyposażenie dla szkół

    Laboratoria Przyszłości - rusza największa rządowa inwestycja w nowoczesną edukację. Na co będzie można uzyskać wsparcie z programu?

    Whistleblowing – stan gotowości sektora publicznego

    Whistleblowing. Zostały trzy miesiące dni do wdrożenia systemów dla sygnalistów przez podmioty prawne w sektorze publicznym, a więc i jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty w sektorze prywatnym. Do dnia dzisiejszego, pomimo upływu blisko 22 miesięcy od dnia publikacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, nie pojawił się nawet projekt ustawy implementującego ww. Dyrektywę do polskiego porządku prawnego.

    Brakuje nauczycieli - czy prawo do nauki jest zagrożone?

    Prawo do nauki może być zagrożone przez brak nauczycieli.

    Do kiedy wniosek o 300+?

    Wniosek o 300+ wciąż można złożyć. Do kiedy ZUS przyjmuje wnioski o "Dobry start" w 2021 r.?

    "Dla lasu, dla ludzi" - kampania społeczna Lasów Państwowych

    Lasy Państwowe przygotowały kampanię społeczną "Dla lasu, dla ludzi". Jakie są cele kampanii?

    Zaświadczenie o kontynuowaniu nauki do ZUS - ważny termin

    Zaświadczenie o kontynuowaniu nauki do ZUS to ważny dokument dla uczniów i studentów pobierających rentę rodzinną. Do kiedy należy go złożyć?

    Środki dla samorządów na działania edukacyjne

    Samorządy do 17 września 2021 r. mają otrzymać środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na działania edukacyjne.

    Whistleblowing – czemu sygnaliści nie zgłaszają naruszeń?

    Whistleblowing. Kluczowym testem dla systemów będzie to czy wpłyną zgłoszenia od sygnalistów i jak na nie zareagujemy. Ilu pracowników jest gotowych zgłosić nadużycie w pracy? Dlaczego pracownicy nie powiadamiają swoich pracodawców o nadużyciach w pracy?

    Stan wyjątkowy w Polsce 2021 - czy jest zgodny z prawem? [PODCAST]

    2 września 2021 na części terytorium Polski wprowadzono stan wyjątkowy. Jest to odpowiedź polskich władz na, trwający od kilku tygodni, kryzys uchodźczy na granicy z Białorusią. Co to właściwie oznacza dla obywateli? Czy działania rządu są zgodne z prawem? Te kwestie w rozmowie z Martą Zdanowską (Infor.pl) wyjaśnia mec. Katarzyna Gajowniczek-Pruszyńska. Zapraszamy do wysłuchania najnowszego podcastu "DGPtalk: Z pierwszej strony".

    Podział uczniów na zaszczepionych i niezaszczepionych - czy jest dozwolony?

    Podział uczniów na zaszczepionych i niezaszczepionych - czy jest dozwolony? Oto odpowiedź Ministra Edukacji i Nauki Przemysława Czarnka.

    Całodobowa infolinia dla dzieci, młodzieży i rodziców

    Całodobowa infolinia dla dzieci, młodzieży, rodziców i już działa pod numerem telefonu 800 800 605. Można na niej uzyskać profesjonalną pomoc doświadczonych psychologów, pedagogów oraz prawników. Połączenia są bezpłatne.

    Wcześniejsze emerytury dla nauczycieli?

    Wcześniejsze emerytury dla nauczycieli? Nauczyciel, który nie będzie chciał pracować przy wyższym pensum, będzie mógł odejść na wcześniejszą emeryturę na obowiązujących wcześniej zasadach – dowiedział się DGP.

    Podwyżki dla nauczycieli i wyższe pensum w 2022 r.?

    Podwyżki dla nauczycieli i wyższe pensum w 2022 roku? Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowuje kolejne propozycje dotyczące reformy systemu wynagradzania nauczycieli.

    Stan wyjątkowy a stan wojenny

    Stan wyjątkowy a stan wojenny - czym się różnią, kiedy można je wprowadzić? Jakie stany nadzwyczajne przewiduje Konstytucja?

    Stan wyjątkowy - kogo nie obowiązują ograniczenia?

    Stan wyjątkowy - kogo nie obowiązują ograniczenia? Co z weselami, pogrzebami, chrzcinami? Czy w stanie wyjątkowym mogą się odbyć wybory?

    Stypendium szkolne w 2021 r.

    Stypendium szkolne na rok szkolny 2021/2022 to jedna z dostępnych form pomocy materialnej dla uczniów. Kto i kiedy może uzyskać stypendium?

    Reforma wynagrodzeń nauczycieli 2022

    Reforma wynagrodzeń nauczycieli 2022 - minister Czarnek zapowiada podwyżki wiążące się z reformą edukacji. Ile ma wynieść pensum?

    Czy będą podwyżki dla nauczycieli w 2022 r.?

    Ile zarabiają nauczyciele? Czy projekt ustawy budżetowej na 2022 rok przewiduje podwyżki dla nauczycieli? Przedstawiamy stanowisko ZNP.

    Stan wyjątkowy w Polsce - wątpliwości RPO

    Stan wyjątkowy. RPO ma wątpliwości ws. ograniczeń pracy dziennikarzy oraz dostępu do informacji publicznej.

    Stan wyjątkowy - Sejm zdecydował

    Stan wyjątkowy - Sejm nie uchylił rozporządzenia Prezydenta. Stanem wyjątkowym są objęte 183 miejscowości na Podlasiu i Lubelszczyźnie, znajdujące się przy granicy z Białorusią.

    „Hazard? Nie daj się wciągnąć!” – akcja edukacyjna KAS

    Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) wznawia ogólnopolską akcję edukacyjną, której celem jest podniesienie świadomości o zagrożeniach związanych z uzależnieniem od hazardu i uczestnictwem w nielegalnych grach hazardowych. W poprzednich edycjach akcji zorganizowano  ponad 1,6 tys. spotkań w szkołach. Wzięło w nich udział prawie 110 tys. osób. Akcja odbywa się pod honorowym patronatem Ministra Edukacji i Nauki.

    Stan wyjątkowy - kary za łamanie zakazów

    Stan wyjątkowy - jakie kary grożą za łamanie zakazów i przebywanie na terenach przygranicznych na Podlasiu i w województwie lubelskim?

    Miasta a zmiany klimatu - projekt ustawy

    Projekt ustawy, która ma zwiększyć odporność miast na zamiany klimatu i poprawić jakość życia mieszkańców, opublikowano na stronach Rządowego Centrum Legislacji. Co zawiera?