Kategorie

Prezydencka reforma samorządowa (cz II)

Wojciech Bugajski
Kontynuujemy rozważania na temat prezydenckiego projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw.

Przedłożony projekt wprowadza liczne drobne zmiany ustrojowe i proceduralne. Są to, w szczególności:

a)    doprecyzowanie charakteru stanowiska wójta, starosty i zarządu województwa poprzez dopisanie, że nie stanowią oni jedynie organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz również organ zarządzający. Jest to niezbędne ze względu na fakt, iż wiele kompetencji przypisanych prawem nie stanowi po prostu wykonywania uchwał właściwego organu stanowiącego

b)    stworzenie możliwości łączenia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z mandatem senatora

c)    wprowadzenie obowiązku podawania do publicznej wiadomości projektów uchwał

Do tej pory przepisy prawa nie nakładały jednoznacznie takiego obowiązku, co w istotny sposób ograniczało przejrzystość funkcjonowania samorządu terytorialnego. Proponuje się, by podanie do publicznej wiadomości następowało za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej (z prawem organu stanowiącego do wskazania w statucie jeszcze innych form upowszechnienia) w terminie pokrywającym się z przekazaniem projektu radnym. Jednocześnie każdemu zostaje przyznane prawo złożenia uwag do upublicznionego projektu uchwały;

d)    wprowadzenie jako zasady głosowania imiennego w organach stanowiących.

Reklama

W dotychczasowym stanie prawnym kwestia odnotowywania sposobu głosowania przez poszczególnych radnych była pozostawiona decyzji organu stanowiącego. Wiele jednostek samorządu terytorialnego wprowadziło tą praktykę m.in. w ramach uczestnictwa w akcji Przejrzysta Polska. Nadal liczna pozostała jednak grupa, która praktyki takiej nie wprowadziła.

Możliwość ustalenia sposobu głosowania przez poszczególnych radnych sprzyja jasności funkcjonowania samorządu, a jednocześnie sprzyja kształtowaniu się poczucia odpowiedzialności radnych za podejmowane decyzje. Z tego też względu wprowadza się obowiązek podawania do publicznej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej imiennych wykazów głosowań radnych wraz ze wskazaniem przedmiotu głosowania nie później niż w ciągu 7 dni od dnia głosowania;

e)   wprowadzenie obowiązku uczestniczenia organu wykonawczego w posiedzeniu organu stanowiącego, jeśli ten tego zażąda - w dotychczasowej praktyce znane są bowiem przypadki uchylania się od tego obowiązku z powołaniem się na brak wyraźnej podstawy prawnej

f)    umocowanie przewodniczącego rady do występowania w imieniu gminy w sprawach sądowych, w których przeciwnikiem procesowym gminy będzie lub jest osoba piastująca funkcję organu wykonawczego lub w nim zasiadająca

W takich wypadkach okazywało się, że formalnie ta sama osoba występuje po obu stronach sporu – raz jako osoba prywatna, drugi raz jako reprezentant danej jednostki samorządu terytorialnego;

g)    zmiana przesłanek wyłączenia radnego od głosowania

Reklama

W przypadku samorządu gminnego i powiatowego w obowiązującym stanie prawnym przesłanka ta została zredagowana jako powiązanie głosowania z interesem prawnym radnego. Redakcja ta doprowadziła do pojawienia się w orzecznictwie sądów administracyjnych linii orzeczniczej nakazującej radnemu wyłączenie się od głosowań o charakterze ustrojowym i wewnątrz-organizacyjnym. Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 29 lipca 2009 r., sygn. II SA/Rz 444/09 („Nie można zawęzić interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g., do przepisów wyłącznie prawa materialnego. Może on wypływać również z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy, z których wynika prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady gminy.”).

Kontynuacja tej linii orzeczniczej doprowadziłaby do paradoksalnych sytuacji, w których np. wszyscy radni winni się wyłączyć z głosowania dotyczącego wysokości przysługujących im diet.

W tej sytuacji w ustawie zaproponowano przeniesienie do ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o samorządzie powiatowym przesłanki stosowanej już do tej pory w ustawie o samorządzie województwa. Radny nie będzie mógł wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z jednostką samorządu terytorialnego, w której uzyskał mandat, z wyjątkiem stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych. Będzie się jednocześnie musiał wyłączyć od głosowania w takich sprawach, o ile będzie ono dotyczyło jego interesu prawnego. Konsekwencją zaproponowanej redakcji jest dokonanie drobnych korekt w przepisach tzw. antykorupcyjnych;

h)    przyznanie pracodawcy radnego prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady o niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Stosunek pracy radnych w obowiązującym obecnie stanie prawnym jest szczególnie chroniony; jego rozwiązanie wymaga wyrażenia zgody przez właściwą radę. W praktyce zatem zdarzały się sytuacje, w której w imię grupowej lojalności odmawiano wyrażenia zgody nawet w uzasadnionych przypadkach (ze zwolnieniem dyscyplinarnym włącznie). W takich sytuacjach pracodawca nie miał jasnej pozycji procesowej.

i)    przesądzenie o możliwości delegowania radnych na szkolenia i zwolnienie ich w związku z tym z konieczności odprowadzenia podatku od przychodu powstałego w wyniku bezpłatnego uczestnictwa w szkoleniu.

Kształtująca się ostatnio bez zmiany przepisów prawa nowa praktyka urzędów skarbowych w tej materii doprowadziła do zauważalnego spadku zainteresowania radnych podnoszeniem kwalifikacji ze szkodą dla jakości zarządzania publicznego


j)    przyznanie stowarzyszeniom jednostek samorządu terytorialnego prawa reprezentowania interesów swoich członków przed organami władz publicznych, w postępowaniu sądowo-administracyjnym i w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W obecnym stanie prawnym jednostki samorządu musiały zawsze w postępowaniach występować samodzielnie. Stanowiło to szczególny problem w przypadku spraw precedensowych, gdzie wsparcie ze strony stowarzyszenia jst, zwłaszcza jednej z sześciu wiodących korporacji samorządowych byłoby bardzo uzasadnione. Wprowadzana zmiana oznacza, że we wspomnianym zakresie znikną wątpliwości, czy stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą reprezentować w postępowaniach swoich członków;

k)    stworzenie możliwości tworzenia związków celowych gminno-powiatowych, jeżeli celem działania związku jest wykonywania zadań publicznych w dziedzinie należącej zarówno do zakresu działania gminy, jak i do zakresu działania powiatu, przewidzenie możliwości tworzenia związków celowych przez województwa oraz zmiany porządkowe dotyczące funkcjonowania związków celowych, w szczególności dotyczące zastąpienia kompetencji do wyznaczania przez radę gminy innego niż wójt reprezentanta gminy na zgromadzeniu związku

l)    przesądzenie, że w upoważnieniu ustawowym do wydania uchwały prawodawca winien przesądzić, czy uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego

W obecnym stanie prawnym informacja taka jest zamieszczana jedynie fakultatywnie, co prowadzi do rozbieżności interpretacyjnych w zakresie kwalifikacji uchwał do systemu aktów prawa miejscowego;

m)   wprowadzenie kompetencji do wprowadzania ulg w opłatach za korzystanie z instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Dotychczas sądy negowały taką możliwość, co w negatywny sposób wpływało na prowadzenie aktywnej polityki społecznej przez jednostki samorządu terytorialnego.

W obowiązującym obecnie stanie prawnym regulamin organizacyjny starostwa powiatowego przyjmowany jest przez radę powiatu. Rozwiązanie to jest sprzeczne z zasadami sprawnego zarządzania – podmiot mający opierać się w swoim działaniu na danej strukturze organizacyjnej nie decyduje bezpośrednio o jej kształcie. Co więcej – jest to odmienność w stosunku samorządu tak do samorządu gminnego, jak i samorządu województwa, gdzie regulamin organizacyjny urzędu jest nadawany przez organ wykonawczy. W związku z powyższym proponuje się przeniesienie kompetencji do nadawania regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego z rady powiatu na starostę.

Ponadto, dla stworzenia możliwości eksperckiego wsparcia rady gminy w budżecie gminy ma być utworzona rezerwa celowa z przeznaczeniem na wydatki związane z opracowywaniem opinii i ekspertyz na potrzeby rady gminy, która będzie uruchamiana przez wójta na wniosek przewodniczącego rady.

Ustawa przynosi też pewną korektę w zakresie przepisów dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych, w szczególności obowiązku konsultacji oraz wprowadzenia inicjatywy uchwałodawczej jednostek pomocniczych.

Bardzo istotne zmiany dotyczą trybu dokonywania zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa. W chwili tworzenia przepisów prawnych regulujących ustrój samorządu terytorialnego nie wyrażono explicite zasady stabilności prawnej granic poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Zasada ta wydawała się bowiem oczywista; tymczasem praktyka – ukształtowana w szczególności w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – nie gwarantuje ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności nienaruszalności jej terytorium bez dostatecznie ważkich powodów. 

Czytaj także: Prezydencka reforma samorządowa (cz. I)>>

W konsekwencji obecnie corocznie w skali kraju podejmowanych jest kilka prób przejęcia określonych terenów przez jedną jednostkę kosztem jednostki sąsiedniej. Częstokroć motywowane jest nie tyle spójnością przestrzenną obszaru, lecz doraźnymi potrzebami – taki jak np. przejęcie podmiotu obciążonego podatkiem od nieruchomości w znacznej wysokości, czy uzyskaniem terenów rozwojowych. Praktyki takie nie mają nic wspólnego z ideą samorządności.

Aby ukrócić takie sytuacje przedłożony projekt ustawy wprowadza zasadę, iż stabilność granic jednostki samorządu terytorialnego podlega ochronie prawnej, a zmiana granic określonej jednostki samorządu terytorialnego będzie możliwa jedynie na zgodny wniosek obu jednostek, których zmiana granic ma dotyczyć. Odmienna sytuacja będzie co prawda nadal możliwa, lecz jedynie przy spełnieniu znacznie zaostrzonych kryteriów. W przypadku zmiany granic gminy z urzędu niezbędne będzie wykazanie, że dokonana zmiana stanowiła jedyną drogę rozwiązania istotnych społeczno-gospodarczych problemów obszaru, których nie można załatwić w inny sposób, w szczególności na gruncie współdziałania sąsiadujących gmin.

W proponowanym trybie przeprowadzania zmian istotnym nowością jest wprowadzenie wymogu zasięgnięcia opinii niezależnych i bezstronnych ekspertów, celem działania których będzie ustalenie, czy i w jakim zakresie zachodzą przesłanki dokonywania przekształceń albo przeszkody w tym zakresie, a także w jaki sposób projektowana zmiana wpłynie na sąsiadujące gminy, powiaty i województwa (w uzależnieniu od zakresu zmian). Wprowadzony zostaje również nadzór sądowy nad stanowiskiem ministra w sprawie przewidującej dokonanie zmiany terytorialnej.

Dodatkowo określone zostaje, że granice jednostek podziałów terytorialnych państwa ustanowionych w celu wykonywania administracji niezespolonej powinny pokrywać się z granicami jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Odstępstwo od tej zasady prowadzące do przecięcia granic gmin lub powiatów dopuszczalne będzie jedynie w przypadku występowania poważnych względów natury przyrodniczej lub geograficznej – powodujących, że w przypadku zgodnego z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa obszarem działania wykonywanie istotnych zadań z zakresu danej administracji niezespolonej zostałoby uniemożliwione lub znacznie utrudnione.

Wojciech Bugajski

samorzad.infor.pl

Źródło: Samorzad.infor.pl
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    13 cze 2021
    Zakres dat:

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?

    Komunikacja w Compliance

    Komunikacja w Compliance. W najbliższym czasie sektor publiczny, ale i sektor prywatny (zwłaszcza duże i średnie przedsiębiorstwa) czeka wdrażanie systemów Compliance. Kluczem do udanego wdrożenia, a potem utrzymania systemów Compliance jest komunikacja.

    Leśna szkoła z klimatem - ruszają ekolekcje

    Leśna szkoła z klimatem to program opracowany we współpracy Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki, który służy inspirowaniu uczniów i nauczycieli do działań sprzyjających środowisku przyrodniczemu. W program zaangażowane są też Lasy Państwowe, które m.in. przygotowują służące grom plenerowym ścieżki i organizują prelekcje.

    Dzień Ojca - gra miejska "Przygoda z Tatą"

    Dzień Ojca - MRiPS zaprasza do zapisów na grę miejską "Przygoda z Tatą". Gra odbędzie się w Warszawie.

    Praca zdalna urzędników - ekwiwalent

    Praca zdalna urzędników - po zmianie przepisów pracodawca będzie musiał zagwarantować ekwiwalent. Czy wygasi to pracę zdalną urzędników?

    Obowiązek zgłoszenia, czym ogrzewamy domy od 1 lipca 2021 r.

    Obowiązek zgłoszenia czym ogrzewamy domy - 1 lipca 2021 roku rusza zbieranie danych do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Do kiedy będzie trzeba zgłosić urządzenia? Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Euro 2021: Narodowa Strefa Kibica na mecz Polski z Hiszpanią

    Euro 2021 - Strefa Kibica na Stadionie Narodowym. 19 czerwca 2021 roku na Stadionie Narodowym będzie można oglądać mecz reprezentacji Polski z Hiszpanią na Mistrzostwach Europy w Piłce Nożnej. Jakie będą zasady? Ile osób będzie mogło wejść na stadion?

    MEiN proponuje zmiany w liście lektur

    Zmiany w liście lektur - Ministerstwo Edukacji i Nauki rozpoczyna konsultacje społeczne. Potrwają do 8 lipca.

    Narodowy Spis Powszechny - jak powinni się spisać studenci?

    Narodowy Spis Powszechny - studenci mogą nie mieć świadomości, że ciąży na nich obowiązek spisowy. Nigdy nie brali udziału w spisie - ostatni był 10 lat temu, gdy byli jeszcze dziećmi. Mogą też myśleć, że zrobią to za nich rodzice lub dom studencki. Najlepiej jednak wziąć odpowiedzialność we własne ręce i spisać się samodzielnie! Tym bardziej, jeśli nie mieszka się z rodzicami lub w akademiku.

    Strajk Pielęgniarek: Czujemy się oszukane przez rząd [PODCAST]

    11 manifestacji w centralnych miejscach miast wojewódzkich, 4000 uczestników: pielęgniarki, pielęgniarze, położne - tak wyglądał strajk ostrzegawczy pielęgniarek i położnych. Czy będzie strajk generalny? Zapraszamy do wysłuchania podcastu.

    Do kiedy wystawienie ocen 2021?

    Do kiedy wystawienie ocen 2021? Ile czasu mają uczniowie na poprawienie ocen końcowych? Kiedy jest zakończenie roku szkolnego?

    Polski Ład: czy stracą seniorzy i osoby wymagające opieki?

    Polski Ład: czy stracą seniorzy i osoby wymagające opieki? W ramach Polskiego Ładu rząd przedstawił plan 10 ustaw do przygotowania w ciągu 100 najbliższych dni. W pakiecie tym niemal nie przewidziano działań zawartych w części „Złota jesień życia”. Wyjątkiem są emerytury bez podatku, ale ta planowana zmiana, bez równoległych korekt w innych obszarach wsparcia, niesie również skutki uboczne dla części osób starszych – zwłaszcza niesprawnych, wymagających opieki i ich rodzin.

    Praca zdalna w urzędach – czerwiec 2021 r.

    Praca zdalna w urzędach – do kiedy przedłużona? Jak długo będzie ograniczona praca urzędów? Jaka jest dopuszczalna liczba osób (interesantów) w urzędzie w czerwcu 2021 roku?

    Certyfikat COVID na telefonie

    Certyfikat COVID na telefonie - od kiedy? Odpowiadamy na pytania - gdzie go teraz szukać i kiedy paszport covidowy pojawi się w aplikacji mObywatel.

    Szczepienia na COVID-19 młodzieży w wieku 12-15 lat od 7 czerwca 2021

    Szczepienia na COVID-19 młodzieży w wieku 12-15 lat ruszyły. Jak młodzież może zapisać się na szczepienie? Czy konieczna jest zgoda i obecność rodziców?

    Czyste Powietrze - zachęty dla gmin, dodatkowe terminy

    Czyste Powietrze - zachęty dla gmin, dodatkowe terminy. Do 15 czerwca 2021 r. jest czas na zgłoszenia nowych gmin do programu „Czyste Powietrze”, a do 15 lipca br. wydłużono termin podpisywania porozumień i aneksów przez gminy, które już wcześniej wyraziły chęć skorzystania z finansowych bonusów.

    Paszport covidowy - co daje, jak wygląda?

    Paszport covidowy - co daje, jak wygląda? Przedstawiamy najważniejsze informacje o unijnym certyfikacie COVID.

    Zgromadzenia spontaniczne - zniesienie zakazu prawdopodobne pod koniec czerwca

    Zgromadzenia spontaniczne - zniesienie zakazu prawdopodobne pod koniec czerwca - poinformował w poniedziałek szef KPRM, pełnomocnik rządu ds. szczepień Michał Dworczyk. Wtedy planowane jest kolejne luzowanie obostrzeń dotyczących COVID-19.

    Zgromadzenia spontaniczne - czy są legalne?

    Zgromadzenia spontaniczne - czy są legalne? Rząd łagodzi obostrzenia covidowe, ale utrzymuje całkowity zakaz zgromadzeń spontanicznych. RPO przesłał swoje stanowisko do premiera Mateusza Morawieckiego.

    Rola najwyższego kierownictwa we wdrażaniu Compliance i systemów dla sygnalistów 

    Najwyższe kierownictwo - rola we wdrażaniu Compliance i systemów dla sygnalistów. Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii, zwaną potocznie dyrektywą o sygnalistach, pozostało 6 i pół miesiąca, aby sektor publiczny oraz duże przedsiębiorstwa wdrożyły systemy dla sygnalistów. Odpowiedzialność za to ponosi najwyższe kierownictwo.

    Program "Sportowe Wakacje+" w 2021 roku

    "Sportowe Wakacje+". Ministerstwo Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wraz z Fundacją Lotto im. Haliny Konopackiej przeznaczyły 30 milionów złotych na drugą edycję programu "Sportowe Wakacje+" - poinformował szef resortu, wicepremier Piotr Gliński.

    Polski Ład - utrata dochodów samorządów

    Polski Ład - w dużej mierze zapłacą za niego samorządy. Z szacunków Ministerstwa Finansów wynika, że ich dochody mają spaść o ok. 10–11 mld zł, ale rząd obiecuje, że ten ubytek pokryje specjalna subwencja inwestycyjna. Według ekspertów może ona jednak się okazać niewystarczająca.

    Młodzieżowe rady gmin, powiatu i sejmiki województwa

    Młodzieżowe rady gmin, powiatu i sejmiki województwa - Prezydent Andrzej Duda podpisał nowelizację przepisów dotyczących samorządów lokalnych. Dzięki nowym rozwiązaniom, młode osoby będą miały szersze możliwości do angażowania się w życie publiczne i obywatelskie.