Czy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wymaga uzasadnienia?

Tezę powyższej treści sformułował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 maja 2019 roku (II SA/Ol 297/19), w którym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. J.K.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rady Miasta po rozpatrzeniu wniosku inwestora odmówiła w drodze uchwały ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. J.K.

W skardze na przedmiotową uchwałę Skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podnieśli, że w porządku obrad Rady przewidziano podjęcie uchwały wariantowej o ustaleniu lokalizacji lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, do której dołączono uzasadnienie. Z nagrań obrad Rady wynika natomiast, że radni otrzymali tego dnia również drugi projekt uchwały w tej sprawie, który stanowił wyłącznie o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji i nie zawierał uzasadnienia, jak również nie został wprowadzony do porządku obrad. Pod głosowanie w trakcie sesji poddano jedynie pierwszy projekt uchwały w obu wariantach. Skarżący otrzymali natomiast uchwałę, której projekt przedstawiono radnym w dniu sesji.

Co więcej, Skarżący podkreślili, że według § 67 ust. 3 Statutu Gminy projekt uchwały powinien być przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, a projekt drugiej uchwały nie zawierał uzasadnienia. Skarżącym zostało przekazane jedynie uzasadnienie uchwały wariantowej podpisane przez Burmistrza Miasta. Sytuacja ta, według Skarżących, jest naruszeniem prawa, ponieważ obowiązek przekładania radnym uzasadnienia do projektów uchwał jest koniecznym elementem procedury uchwałodawczej, a także pozwala organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu przeprowadzić kontrolę legalności podjętej uchwały. Skarżący wskazali, że jest to również naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, gdyż wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wypływa z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, jak i wynika z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących [dalej także: specustawa mieszkaniowa; Dz. U. poz. 1496 z późn. zm.)].

Burmistrz wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury są niezasadne. Wskazał, że Rada podjęła uchwałę zgodnie z ustalonym porządkiem obrad, ponieważ w punkcie 10 przewidziano procedowanie uchwał o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej zarówno w wariancie pozytywnym, jak i negatywnym. Natomiast przekazany i uchwalony przez radnych projekt zawiera w swej sentencji wszystko to co projekt pierwotny, gdyż nie można było przyjąć do uchwalenia projektu odmownego z elementami właściwymi dla uchwały pozytywnej. W ocenie Burmistrza Rada nie złamała również procedur statutowych, ponieważ żaden przepis nie zabrania procedowania nad dwoma wariantami rozstrzygnięć dotyczących tej samej sprawy w jednym punkcie sesji i nie obliguje Rady do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do samej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Burmistrz wyjaśnił, iż planowana inwestycja narusza Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, bowiem polega na zaprojektowaniu większej ilości kondygnacji budynków niż dozwolona w studium oraz zastosowania płaskich dachów.

WSA w Olsztynie rozpatrując skargę stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ nie można stwierdzić, aby przeprowadzenie procedury podejmowania zaskarżonej uchwały przebiegało na każdym jej etapie prawidłowo, jednak nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty uznał za zasadne.

Ciekawym jest, że Sąd przyjął, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, do tego, aby projekt uchwały przedłożony Radzie Miasta w trybie specustawy mieszkaniowej był projektem wariantowym, a podjęta uchwała akceptowała jeden z proponowanych wariantów, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd stwierdził, iż uchwalony projekt stanowił jedynie ograniczoną wersję pierwszego, pozbawioną postanowień dotyczących szczegółów inwestycji, które nie są konieczne w uchwale odmawiającej lokalizacji inwestycji. Projekt drugiej uchwały może zostać uznany za autopoprawkę pierwszego projektu, co nie skutkowało potrzebą wprowadzenia zmian do ustalonego porządku obrad, ponieważ sam przedmiot obrad nie został zmieniony.

Sąd za zasadne uznał natomiast zarzuty Skarżących dotyczące braku uzasadnienia odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. WSA wskazał, że co prawda uchwała zawiera uzasadnienie, ale nie wynika z niego, jakimi motywami kierowała się Rada podejmując swoją decyzję. Przepisy specustawy mieszkaniowej nie regulują elementów uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, lecz według sądu obowiązek uzasadnienia podejmowanej uchwały wynika z § 67 ust. 3 Statutu Gminy.

Sąd odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy mieszkaniowej, z którego wynika, że podejmując uchwałę rada gminy jest zobowiązana wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie WSA w Olsztynie analiza spełnienia warunków z tego przepisu powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały, jeżeli nie wynika z innych dokumentów, w oparciu o które obraduje rada. Sąd wskazał dalej, że z protokołu sesji wynika, że dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach. Poruszono podczas niej kwestię niezgodności planowanej inwestycji ze Studium w zakresie ilości kondygnacji zaprojektowanego budynku z pominięciem jednak lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowych przewidujących wyjątki w tym zakresie i bez wskazania potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń jej Studium. Podkreślić natomiast należy, że specustawa mieszkaniowa dopuściła realizację inwestycji mieszkaniowych tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zapewniając jej w dużej mierze możliwość przełamania ewentualnych istniejących ograniczeń lokalizowania tych inwestycji w celu realizacji zamierzeń tej ustawy, ale i z poszanowaniem zasady władztwa planistycznego gminy.

Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organy gminy, powoduje wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie standardów konstytucyjnych. Przyznał tym samym rację Skarżącym, że wymóg uzasadnienia uchwały stanowi wyraz dążenia do realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej. Ujawnienie motywów podejmowanego przez radę gminy rozstrzygnięcia zapobiega bowiem jego dowolności i arbitralności oraz stanowi podstawę do kontroli jego legalności.

Z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, Sąd uznał uchwałę za istotnie wadliwą i stwierdził jej nieważność.

Poddany analizie wyrok stanowi pierwsze orzeczenie sądowe w przedmiocie oceny legalności uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Istotnym jest, że Sąd uznał w nim, że rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji nie ma charakteru swobodnego. Rada gminy musi podejmując uchwałę uwzględnić wytyczne wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały. Sąd w omawianym wyroku nie odniósł się jednak – gdyż nie wynikało to bezpośrednio z okoliczności sprawy – czy wytyczne z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej są jedynymi warunkami uwzględnianymi w procesie decyzyjnym przez radę, w szczególności, czy pomimo wystąpienia stanu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz stwierdzenia potrzeb i możliwości rozwoju gminy w zakresie mieszkalnictwa, rada może odmówić uwzględnienia wniosku inwestora. Z problemem tym będzie musiało zapewne zmierzyć się niebawem orzecznictwo sądowe.

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Borys Cegłowski

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl