Czy nieruchomości letniskowe są obowiązkowo objęte odbiorem odpadów przez gminę?

• Kontrowersyjne orzeczenia
• Czy RIO ma rację?
• System gospodarowania czy systemy?
• Wewnętrzna sprzeczność w wykładni RIO
• Podsumowanie

Kontrowersyjne orzeczenia

Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie uznała, że „gminy są zobligowane do objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości. Z fakultatywności przystąpienia do tego systemu mogą skorzystać właściciele nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, w przypadku których, do obliczania opłat stosuje się ryczałtowe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchwalone przez radę gminy w oparciu o cyt. art. 6j ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.” (Uchwała Nr 1.8.2020 oraz Nr 1.9.2020 z dnia 8 stycznia 2020 roku oraz ).

Zdaniem RIO „obowiązek odbierania odpadów w zakresie określonym w art. 6j ust. 3b [od właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe] ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika wprost z jej brzmienia” ( Uchwała Nr 1.18.2020 z dnia 8 stycznia 2020 roku).

W ocenie RIO wynika to z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie z którym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Argumentem w tym zakresie ma być także art. 6c ust. 2c, który stanowi, że przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z wyłączeniem właściciela nieruchomości, o której mowa w art. 6j ust. 3b, do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Powyższa teza wynikać ma także z art. art. 6j ust. 3b zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Czy RIO ma rację?

Stanowisko RIO w Warszawie należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Pozostaje ono w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz celem ustawy.

Zarówno przed ostatnią nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i po niej, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Stanowiący o tym art. 3 ust. 2 pkt 3 nie uległ zmianie. Z przepisu tego nie wynika jednakże, że gmina zobowiązana jest odbierać odpady komunalne od właścicieli wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Nie można bowiem postanowić znaku równości pomiędzy objęciem wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi a objęciem ich zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych.

RIO w Warszawie w swoich orzeczeniach całkowicie pominęło art. 6 c ust. 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Drugi z nich stanowi natomiast, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwała w tym zakresie może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości na których jest prowadzony określony rodzaj działalności.

Z przepisów tych wynika zatem, iż to rada gminy decyduje o rozszerzeniu zorganizowanego przez gminę systemu odbioru odpadów komunalnych o właścicieli nieruchomości niezamieszkanych. Decyzja w tym zakresie może dotyczyć wszystkich lub wybranych kategorii nieruchomości niezamieszkanych.

Do kategorii nieruchomości niezamieszkanych bez wątpienia należy zaliczyć co do zasady nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko Ministerstwa Środowiska zgodnie z którym „zasadniczo nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie są wykorzystywane do zamieszkiwania, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. Dlatego też są zaliczane do kategorii nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Istotne jest tu nie przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią, faktyczny sposób ich wykorzystania. Jeżeli nieruchomości te są wykorzystywane w celu zamieszkiwania – wówczas podpadają pod kategorię nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w stosunku do których gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych. W takim też przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wg stawek określonych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a nie stawkę ryczałtową. Istotny dla powstania tego obowiązku jest bowiem stan faktycznego zamieszkiwania.”

Zmiana wprowadzona na skutek nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 roku polega na tym, że zasadniczo przystąpienie właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy do zorganizowanego przez gminę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest dobrowolne i następuje na podstawie zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w formie pisemnej. Oznacza to, iż samo podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2, jest niewystarczające do objęcia nieruchomości niezamieszkanych gminny systemem odbioru odpadów komunalnych. Prócz uchwały potrzebna jest dodatkowo zgoda właściciela nieruchomości.

Wyjątek w powyższym zakresie dotyczy właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W obu tych przypadkach nie stosuje się przepisów o dobrowolności właściciela nieruchomości oraz konieczności uzyskania przez gminę pisemnej zgody właścicieli tych nieruchomości na objęcie gminnym systemem odbioru odpadów komunalnych. Innymi słowy podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2, jest dla właścicieli tych nieruchomości (podobnie jak przed nowelizacją) bezwzględnie wiążąca. Nie zmienia to jednak reguły podstawowej, że o objęciu właścicieli tych nieruchomości gminnym system odbioru decyduje rada gminy.

Dopiero zatem po podjęciu przez radę gminy stosowanej uchwały aktualizuje się po jej stronie obowiązek ustalenia rocznej opłaty ryczałtowej uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

System gospodarowania czy systemy?

Źródłem nieporozumień w tym zakresie może być niekonsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę zwrotem „gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi”. Zwrot ten występuje w znowelizowanej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w dwóch różnych ujęcia – szerokim i wąskim. W przypadku art. 3 ust. 2 pkt 3 posłużono się szerokim ujęciem tego systemu obejmującym zarówno właścicieli nieruchomości, od których gmina zobowiązana jest odbierać odpady komunalne w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i tych, którzy nie są zobowiązani do uiszczania tej opłaty, lecz samodzielnie muszą podpisywać umowy na odbiór odpadów komunalnych. Zadania gminy w stosunku do tej drugiej kategorii właścicieli nieruchomości związane są z uchwaleniem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, ustaleniem maksymalnych stawek opłat ponoszonych za odbiór odpadów, kontrolą posiadania umów itp. Do szerokiego ujęcia systemu odnosi się także nowy przepis sankcyjny – art. 9z ust. 1a. W pozostałych przepisach ustawodawca odnosi system gospodarowania odpadami komunalnymi do systemu obejmującego właścicieli nieruchomości zobowiązanych do uiszczania na rzecz gminy opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi.

Wewnętrzna sprzeczność w wykładni RIO

Należy dodatkowo wskazać, iż wykładnia prezentowana przez RIO jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro bowiem – zdaniem RIO –gminny system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości, to właściciele nieruchomości niezamieszkanych nie mogą być poza nim. Tymczasem ustawa wyraźnie stanowi, że przystąpienie właścicieli nieruchomości niezamieszkanych do zorganizowanego przez gminę systemu jest dobrowolne. Pierwotnie zatem właściciele tych nieruchomości są poza systemem. Aby teza RIO w tym zakresie mogła być prawidłowa przepis musiałby przewidywać dobrowolność z występowania przez właścicieli nieruchomości z systemu, z czym nie mamy do czynienia.

Podsumowanie

Przyjęta przez RIO w Warszawie wykładnia nakazująca obligatoryjnie obejmować nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jest błędna i nie znajduje podstaw w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy mieć nadzieję, że RIO jak najszybciej zmieni swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl