Samowola budowlana może być zalegalizowana bez ostatecznej decyzji wójta

Mieszkający w jednym z miasteczek województwa lubuskiego Anna i Leon R. postanowili powiększyć swój dom. Przed wejściem dobudowali ganek z werandą. Niestety, państwo R. nie dopełnili podstawowych formalności wymaganych przy tego typu inwestycjach, nawet niewielkich. Przede wszystkim nie uzyskali pozwolenia na budowę. Później, gdy sprawą zainteresował się już nadzór budowlany, „zapomnieli” także o dostarczeniu stosownych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej.

Nadzór budowlany nakazuje rozbiórkę

W tej sytuacji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę ganku. Państwo R. odwołali się od tej decyzji do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Ten zaś wydał rozstrzygnięcie niekorzystne dla właścicieli - decyzję o rozbiórce utrzymał.

Głównym motywem rozstrzygnięcia był fakt, iż inspektor powiatowy zobowiązał inwestorów do złożenia określonych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele nie wykonali w całości nałożonych obowiązków, przede wszystkim nie dostarczyli, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd ma wątpliwości

Małżeństwo R. odwołało się od tej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA), argumentując, że ganek stanowi tylko wejście do mieszkania i nie może być traktowany jako odrębna inwestycja.

Jednak sąd administracyjny, analizując akta sprawy, dostrzegł poważny problem prawny. Mianowicie okazało się, że obowiązujący art. 48 ust. 1-2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 159, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak wskazana wyżej samowola budowlana:

• jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku, gdy brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas takie indywidualne decyzje wydaje właściwy organ gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta),

• nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wtedy właściwy inspektor budowlany wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót.

Natomiast art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ustala treść postanowienia inspektora nadzoru budowlanego, w którym powinny się znaleźć:

• wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy,

• obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

• obowiązek przedstawienia, razem ze wspomnianą wyżej decyzją lub zaświadczeniem, dokumentów przedkładanych dla uzyskania pozwolenia na budowę (m.in. projekt budowlany, oświadczenie o prawie do nieruchomości).

Zróżnicowanie prawne sprawców samowoli budowlanej - według obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Inwestor - sprawca samowoli - nie ma bowiem żadnego wpływu na to, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan, czy też nie - uznał Trybunał Konstytucyjny.

Jeżeli wszystkie te dokumenty zostaną złożone, a budowa nie narusza planów zagospodarowania przestrzennego, samowola budowlana może być zalegalizowana.

Problem jednak pojawia się gdy nie ma w danej gminie planu zagospodarowania. Praktyka zaś jest taka, że najczęściej inwestor lub właściciel nie dysponuje ostateczną decyzją wójta czy burmistrza o warunkach zabudowy w momencie wszczęcia postępowania przez inspektora budowlanego. Wcześniejsze zgłoszenie samowoli jest bowiem faktyczną informacją o naruszeniu obowiązującego prawa - a tego nikt raczej nie robi.

Skoro więc osoba, która z naruszeniem prawa postawiła budynek lub obiekt niezagrażający nikomu i w miarę zgodny z warunkami zabudowy nie będzie miała wspominanej decyzji wójta, wówczas jedynym rozstrzygnięciem może być nakaz rozbiórki samowoli budowlanej.

Tego problemu nie mają mieszkańcy gmin mających plan zagospodarowania przestrzennego - tu decyzja jest zbędna, wystarczy zaświadczenie właściwego wójta (burmistrza miasta), które może być uzyskane już po wszczęciu postępowania przez inspektora budowlanego.

Takie przepisy ewidentnie wprowadzają nierówność wobec prawa, zatem czy są zgodne z ustawą zasadniczą - zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie gorzowski sąd.

Zdaniem sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zróżnicowanie położenia prawnego inwestorów spowodowane przyczynami od nich niezależnymi narusza zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, podważa też racjonalność działania prawodawcy.

Wyrok Trybunału

Wątpliwości sądu podzielił Trybunał Konstytucyjny. W wydanym 20 grudnia 2007 r. wyroku (sygn. akt P 37/06) stwierdził, że sporne przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie „w dniu wszczęcia postępowania” są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 konstytucji.

Wszystkie osoby, do których adresowane są zaskarżone przepisy, mają wspólną cechę - jest nią wybudowanie obiektu bez stosownych zezwoleń, z naruszeniem prawa. To jest cecha istotna, wyróżniająca adresatów wskazanych norm prawnych. Nie jest zaś taką cechą istnienie planu zagospodarowania przestrzennego w gminie, na terenie której znajduje się samowola budowlana. Takie zróżnicowanie prawne sprawców samowoli - według obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania - pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Inwestor - sprawca samowoli - nie ma bowiem żadnego wpływu na to, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan, czy też nie.

Zróżnicowanie położenia prawnego inwestorów spowodowane przyczynami od nich niezależnymi narusza zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, podważa też racjonalność działania prawodawcy.

W dodatku wymóg uzyskania de facto przed wszczęciem postępowania przez nadzór budowlany stosownych decyzji organów gminy stwarza iluzoryczną szansę zalegalizowania samowoli. Nie wolno nakładać na obywatela obowiązków niemożliwych do wykonania - podkreślił odczytujący uzasadnienie sędzia M. Wyrzykowski.

W procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie powinno mieć udowodnienie, że samowolnie wybudowany obiekt swym istnieniem nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a inwestycja jest co najmniej znośna - tak jak to określa prawo sąsiedzkie. Termin uzyskania decyzji organu gminy nie może więc być decydujący o tym, czy możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej - stwierdził w konkluzji Trybunał Konstytucyjny.

Michał Culepa