Kategorie

Finansowanie inwestycji przy nowej definicji długu

Wioletta Kępka
Przepisy o nowej definicji długu są najprawdopodobniej niekonstytucyjne. Jednak zanim Trybunał Konstytucyjny zajmie się nimi, samorządy muszą szukać takich sposobów finansowania inwestycji, które nie powiększają zadłużenia liczonego według nowych zasad. Jedną z takich możliwości są obligacje przychodowe.
Reklama

Rozporządzenie z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (dalej: rozporządzenie w sprawie nowej definicji długu publicznego), włączyło do zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST) takie tytuły, które do końca 2010 r. nie były zaliczane do długu. W ten sposób, z dnia na dzień, znacznie pogorszyła się sytuacja finansowa samorządów. Niektóre jednostki przekroczyły albo niebezpiecznie zbliżyły się do dopuszczalnej granicy zadłużenia.

Rozporządzenie w sprawie nowej definicji długu publicznego jest sprzeczne z konstytucją, ale dopóki nie ma orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie, jego niekonsytucyjność nie wpływa na obowiązek przestrzegania nowych przepisów – twierdzi Rafał Grochowski, radca prawny w kancelarii Hogan Lovells. – W Polsce nie ma bowiem instytucji „sprzeciwu obywatelskiego”, który pozwalałby na niestosowanie niekonstytucyjnego przepisu.

Biorąc pod uwagę czas, jaki mija od skierowania sprawy do orzeczenia TK, oraz vacatio legis na dostosowanie przepisów, to najprawdopodobniej kontrowersyjna definicja długu publicznego przestanie obowiązywać około 1 stycznia 2014 r., a więc wtedy, gdy wejdą w życie nowe zasady liczenia zadłużenia samorządów.

Rozporządzenie w sprawie nowej definicji długu publicznego może być jednak sprzeczne także z prawem Unii Europejskiej (dalej: UE).

Według przepisów UE samorządów nie można wypierać z rynków kapitałowych. A to, co obecnie robi rząd, czy to poprzez rozporządzenie w sprawie nowej definicji długu publicznego, czy zapowiedź ograniczenia deficytu samorządowego, to wypieranie samorządów z rynku kapitałowego. Wypieranie konkurencji... – uważa Rafał Grochowski.

Wśród tytułów dłużnych zaliczonych do długu według rozporządzenia w sprawie nowej definicji długu publicznego znalazły się m.in. umowy nienazwane.

Można zgodnie z prawem cywilnym określić takie nienazwane umowy, ale trzeba pamiętać, że siatka pojęć prawa cywilnego nie może być przenoszona do prawa finansowego. Nie radzę więc nazywać umów (np. roboty, dostawy, usługi) na podstawie przepisów cywilnych – przekonuje Rafał Grochowski. – Moim zdaniem umowy nienazwane to największe zagrożenie wynikające z rozporządzenia w sprawie nowej definicji długu publicznego.

Umowy nienazwane mogą być problemem m.in. w przypadku obligacji przychodowych.

Czytaj także: Ministerstwo Finansów pogrążyło samorządy>>

Samorząd czy spółka

Reklama

Obligacje przychodowe to papiery dłużne emitowane przez JST lub podmioty powiązane z JST, m.in. spółki komunalne. Środki pozyskiwane z emisji przeznaczane są na inwestycje. Przychody z takich inwestycji przeznaczane są na spłatę zobowiązań wynikających z emisji obligacji przychodowych.

Obligacje przychodowe to jedyny papier dłużny przeznaczony wyłącznie do pozyskiwania środków na realizację inwestycji samorządowych – informuje Elżbieta Rablin-Schubert z kancelarii Hogan Lovells.

Zaletą obligacji przychodowych jest to, że wpływają one na zadłużenie jedynie częściowo.

Obligacje przychodowe wpływają na wskaźnik 60% (zadłużenie nie może przekraczać 60% dochodów JST w danym roku budżetowym – przyp. red.), ale już nie wpływają na wskaźnik 15% (w danym roku łączna kwota spłat z tytułu m.in. emisji obligacji wraz z odsetkami nie może być wyższa niż 15% planowanych dochodów JST – przyp. red.) – przypomina Elżbieta Kamińska z Zespołu Finansów Publicznych Agencji Ratingowej Fitch Ratings.

Do tej pory w Polsce na emisję obligacji przychodowych zdecydowały się jedynie trzy spółki komunalne:

1) Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w Bydgoszczy Sp. z o.o. w 2005 roku, emisja pt. „Rozwój infrastruktury wodno-kanalizacyjnej”, wartość 600 mln zł, okres do 2029 roku,

2) Miejskie Pprzedsiębiorstwo Komunikacyjne Łódź Sp. z o.o. w 2006 roku, emisja pt. „Zakup taboru i modernizacja infrastruktury”, wartość 166 mln zł, okres do 2030 roku,

3) Zakład Komunikacji Miejskiej w Gdańsku Sp. z o.o. w 2010 roku, emisja pt. „Zakup niskopodłogowych tramwajów i modernizacja infrastruktury”, wartość 220 mln zł, okres do 2024 roku.

Do emisji obligacji przychodowych nie przymierzał się dotąd żaden samorząd.

W przypadku obligacji przychodowych emitent może ograniczyć w treści obligacji swoją odpowiedzialność za zobowiązania wynikające z emisji jedynie do kwoty przychodów z inwestycji finansowanej ze środków uzyskanych z obligacji przychodowych oraz majątku tego przedsięwzięcia – tłumaczy Elżbieta Rablin-Schubert. – W takiej sytuacji obligatariusze nie mogą prowadzić egzekucji z pozostałych składników majątkowych emitenta. To różni obligacje przychodowe od klasycznych, w których roszczeniom obligatariuszy podlega cały majątek emitenta.


Przychody z inwestycji finansowanej z obligacji przychodowych muszą być gromadzone na oddzielnym rachunku. Ten warunek jest jedną z głównych barier dla emisji obligacji przychodowych przez JST.

Problem z emisją obligacji przychodowych przez JST polega na tym, że z rachunku dochodów bieżących musielibyśmy wydzielić oddzielny rachunek, na którym gromadzone byłyby środki z przedsięwzięcia finansowanego z obligacji przychodowych. Nie wiadomo, czy takie wydzielone przychody podlegałyby konsolidacji przy planowaniu budżetu, tak by wydatki bieżące nie przekraczały dochodów bieżących JST, jak tego wymaga nowa ustawa o finansach publicznych – uważa Lesław Fijał, skarbnik Krakowa.

Regionalne izby obrachunkowe (dalej: RIO) już wymagają od samorządów zapewnień, że w 2014 roku ich wydatki bieżące nie przekroczą dochodów bieżących.

Gdybyśmy wyemitowali obligacje przychodowe, tych warunków pewnie byśmy nie spełnili – tłumaczy Lesław Fijał. – Nie wiem więc, czy jest sens, aby zachęcać do emisji obligacji przychodowych samorządy.

Rozwiązania dla tego problemu nie mają także eksperci.

Logicznie byłoby, aby dochody budżetowe były pomniejszane o dochody przeznaczane na obsługę obligacji przychodowych. Jednak nie wiem, czy byłoby to zgodne z przepisami – mówi Rafał Szporko, prezes Zarządu DS. Consulting Sp. z o.o.

Najprawdopodobniej więc obligacje przychodowe pozostaną domeną spółek komunalnych.

Czytaj także: Granice zadłużania się samorządów>>

Umowy wsparcia

Przy istniejących i planowanych przez resort finansów ograniczeniach w zadłużaniu się JST samorządy powinny wykorzystywać autonomiczność samorządowych osób prawnych i finansować inwestycje poprzez spółki komunalne.

Samorząd może do każdego zadania powołać celową spółkę komunalną. W przypadku emisji obligacji przychodowych to ta spółka odpowiada całym majątkiem i wszystkimi przychodami, a nie JST. Także w przypadku już istniejących spółek, przy obligacjach przychodowych odpowiadają one jedynie majątkiem i przychodami inwestycji, która została sfinansowana z tych obligacji – przypomina Rafał Grochowski.

W przypadku obligacji przychodowych samorząd angażuje się w przedsięwzięcie umową wsparcia.

Nie znam żadnej emisji obligacji przychodowych bez wsparcia JST – informuje Rafał Grochowski.

W umowach wsparcia JST najchętniej stosują podwyższenia kapitału spółki komunalnej. Może to jednak nie wystarczyć bankowi.

Spółka komunalna ma tylko wtedy roszczenie wobec właściciela o podwyższenie kapitału zakładowego, gdyby złożył on stosowne oświadczenia w tej sprawie. Zapis w umowie wsparcia nie daje takiej podstawy – twierdzi Rafał Grochowski.

Własne wymagania wobec umów wsparcia mają także agencje ratingowe.

Umowa wsparcia powinna być tak skonstruowana, aby agencja ratingowa miała pewność, że emisja może liczyć na rzeczywiste wsparcie. Niekoniecznie finansowe – tłumaczy Elżbieta Kamińska.

Rafał Grochowski wskazuje na trzy możliwości wsparcia emisji obligacji przychodowych przez spółkę, które mogą być atrakcyjne dla banku.

Po pierwsze, może to być zobowiązanie gwarancyjne (art. 391 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; dalej: k.c.). Polega ono na tym, że samorząd może zobowiązać się do zapłaty odszkodowania, jeżeli nie podwyższy kapitału spółki. Odpowiedzialność odszkodowawcza nie zalicza się do długu publicznego.

Po drugie, można wykorzystać instytucje dopłat (art. 179 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych). Samorząd zobowiązuje się przekazywać dopłaty spółce, ale może się z nich zwolnić pod warunkiem podwyższenia kapitału zakładowego.

Po trzecie, może to być przekaz (art. 9211 do 9214 k.c.). Jeżeli JST ma zapłacić cokolwiek spółce komunalnej, co może być przekazane bankowi, władze spółki mogą złożyć oświadczenie, że JST zapłaci bankowi bezpośrednio. Ta forma wsparcia nie może być wykorzystana przy podwyższeniu kapitału zakładowego, ale np. przy dopłatach w przewozach publicznych.

W przypadku umów wsparcia rodzi się problem, jak będą one klasyfikowane do długu.

Oczywiście, powinno to zależeć od tego, jakie wsparcie znajdzie się w umowie. Jednak nie wiadomo, co zdecydują RIO – przestrzega Rafał Grochowski.

Nie ma bowiem definicji umów nienazwanych, a więc RIO mogą dowolnie kształtować tę kategorię zadłużenia.

Oczekuję, że Ministerstwo Finansów zdefiniuje, jakie umowy należy zaliczać do umów nienazwanych. Obawiam się jednak, że może być tak, jak w przypadku PPP. Wiceminister gospodarki Rafał Baniak na pytanie samorządowców, jak klasyfikować umowy PPP, odpowiedział, że mają je oceniać same JST. Oczywiście, my możemy to robić, także w przypadku umów nienazwanych, ale RIO będą podważać nasze decyzje – przestrzega Lesław Fijał. – Dojdzie więc do sytuacji, gdy Polska podzieli się na 16 oddzielnych państewek, w których rządzić będą RIO.

Czytaj także: Samorządy żądają wycofania rozporządzenia MF o klasyfikacji długu>>

Samorządowcy są przekonani, że RIO będą traktować umowy wsparcia przy emisji obligacji przychodowych jako umowy nienazwane wpływające na wysokość długu publicznego.

Umowa wsparcia wynika z praktyki, a nie z przepisów. Banki nie powinny więc wymagać ich od JST, tym bardziej że samorządy są solidnym partnerem, a korzyści ze współpracy są obustronne. Jeżeli umowy wsparcia będą konieczne, a resort finansów nie zdefiniuje katalogu umów nienazwanych, to RIO zaliczy wsparcie do długu. Tym samym obligacje przychodowe przestaną być atrakcyjne – uważa Lesław Fijał.

Pocieszające dla samorządów może być to, że RIO często przegrywają w sądach.

Wykładnia prawa administracyjnego jest wykładnią gramatyczną. Regionalne izby obrachunkowe nie mogą twierdzić inaczej. Nie ma tu wykładni celowościowej ani systemowej. Samorządy nie powinny więc brać takich wykładni RIO pod uwagę. Spory z RIO przed sądami administracyjnymi dotyczące takich wykładni kończą się zwycięstwem JST – przekonuje Rafał Grochowski.

Obligacje przychodowe emitowane przez spółki komunalne mogą być więc wyjściem w sytuacji ograniczania możliwości zadłużania się JST. Jednak także one niosą ze sobą ryzyko.

Biorąc pod uwagę ograniczenia prawne, najprawdopodobniej nie będzie boomu na obligacje przychodowe, choć mają one przewagę nad klasycznymi – uważa Rafał Szporko.

Podstawy prawne

•  Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. nr 257, poz. 1726)

•  Ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. nr 104, poz. 860)

•  Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. nr 80, poz. 432)

•  Rozporządzenie z 23 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz.U. nr 252, poz. 1692)

Źródło: Gazeta Samorządu i Administracji
Czy ten artykuł był przydatny?
tak
nie
Dziękujemy za powiadomienie
Jeśli nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania w tym artykule, powiedz jak możemy to poprawić.
UWAGA: Ten formularz nie służy wysyłaniu zgłoszeń . Wykorzystamy go aby poprawić artykuł.
Jeśli masz dodatkowe pytania prosimy o kontakt

Komentarze(0)

Uwaga, Twój komentarz może pojawić się z opóźnieniem do 10 minut. Zanim dodasz komentarz -zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.
    QR Code
    Sektor publiczny
    1 sty 2000
    15 cze 2021
    Zakres dat:

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach - NFZ przyjmuje wnioski

    Szczepienia przeciw COVID-19 w aptekach. Oddziały Wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia przyjmują od wtorku wnioski od aptek, które chcą przystąpić do Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19. Nabór jest otwarty i ciągły, nie ma konkretnej daty jego zakończenia.

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć?

    Aplikacja mObywatel - co można w niej znaleźć? Już ponad 3 miliony Polaków korzysta z naszej aplikacji mObywatel, czyli cyfrowego portfela na dokumenty. Wkrótce trafi do niej Unijny Certyfikat COVID.

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały

    Tymczasowy profil zaufany będzie stały. 17 czerwca 2021 roku wejdą ważne zmiany dotyczące profilu zaufanego, szczególnie jego tymczasowej wersji. Co się zmieni?

    Kiedy wyniki matur 2021?

    Wyniki matur 2021 – kiedy? Jak i gdzie je sprawdzić? Przedstawiamy ważne informacje dla tysięcy tegorocznych maturzystów.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r.

    Profilaktyka 40 plus - badania od 1 lipca 2021 r. Minister zdrowia podpisał rozporządzenie zapowiedziane w programie Polski Ład. Z jakich badań będzie można skorzystać?

    Polski Ład: nowe miejsca pracy i infrastruktura mają rozwiązać problemy gmin

    Polski Ład to całościowe spojrzenie na problemy powiatów i gmin w całej Polsce. W ramach Polskiego Ładu budowane będą m.in. obiekty sportowe oraz infrastruktura drogowa, energetyczna, internetowa, kolejowa, które przyczynią się do rozwoju gospodarczego i poprawią jakość życia - mówił premier Mateusz Morawiecki.

    Konrad Fijołek prezydentem Rzeszowa - wyniki wyborów

    Konrad Fijołek nowym prezydentem Rzeszowa - znamy już oficjalne wyniki wyborów. Kandydat popierany przez opozycję: PO, Lewicę, PSL i Ruch Polska 2050 wygrał w pierwszej turze. Ile głosów zdobyli poszczególni kandydaci?

    Kurator oświaty - jakie ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Kurator oświaty. Ministerstwo Edukacji i Nauki proponuje rozwiązania wzmacniające rolę kuratora oświaty. Jakie kurator ma mieć uprawnienia po zmianach?

    Lektury w szkole podstawowej – proponowane zmiany

    Lektury w szkole podstawowej – zmiany. Ministerstwo Edukacji i Nauki przygotowało propozycję zmian w liście lektur szkolnych. Jakie książki zostaną usunięte z wykazu a jakie dodane?

    Lista lektur w liceum i technikum – proponowane zmiany

    Lektury w liceum i technikum – jakie zmiany proponuje Ministerstwo Edukacji i Nauki? Skreślone z wykazu lektur mają być m.in. wiersze Marcina Świetlickiego oraz „Mała apokalipsa” Tadeusza Konwickiego. Zamiast tego uczniowie mają czytać m.in. dzieła filozoficzne i egzystencjalne Jana Pawła II.

    Dopłaty z gmin za odpady, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody

    Dopłaty z gmin, maksymalna stawka opłaty od zużycia wody - szykują się spore zmiany w gospodarce odpadami. Co zawiera rządowy projekt zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach?

    Komunikacja w Compliance

    Komunikacja w Compliance. W najbliższym czasie sektor publiczny, ale i sektor prywatny (zwłaszcza duże i średnie przedsiębiorstwa) czeka wdrażanie systemów Compliance. Kluczem do udanego wdrożenia, a potem utrzymania systemów Compliance jest komunikacja.

    Leśna szkoła z klimatem - ruszają ekolekcje

    Leśna szkoła z klimatem to program opracowany we współpracy Ministerstwa Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki, który służy inspirowaniu uczniów i nauczycieli do działań sprzyjających środowisku przyrodniczemu. W program zaangażowane są też Lasy Państwowe, które m.in. przygotowują służące grom plenerowym ścieżki i organizują prelekcje.

    Dzień Ojca - gra miejska "Przygoda z Tatą"

    Dzień Ojca - MRiPS zaprasza do zapisów na grę miejską "Przygoda z Tatą". Gra odbędzie się w Warszawie.

    Praca zdalna urzędników - ekwiwalent

    Praca zdalna urzędników - po zmianie przepisów pracodawca będzie musiał zagwarantować ekwiwalent. Czy wygasi to pracę zdalną urzędników?

    Obowiązek zgłoszenia, czym ogrzewamy domy od 1 lipca 2021 r.

    Obowiązek zgłoszenia czym ogrzewamy domy - 1 lipca 2021 roku rusza zbieranie danych do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Do kiedy będzie trzeba zgłosić urządzenia? Jakie kary grożą za brak zgłoszenia?

    Euro 2021: Narodowa Strefa Kibica na mecz Polski z Hiszpanią

    Euro 2021 - Strefa Kibica na Stadionie Narodowym. 19 czerwca 2021 roku na Stadionie Narodowym będzie można oglądać mecz reprezentacji Polski z Hiszpanią na Mistrzostwach Europy w Piłce Nożnej. Jakie będą zasady? Ile osób będzie mogło wejść na stadion?

    MEiN proponuje zmiany w liście lektur

    Zmiany w liście lektur - Ministerstwo Edukacji i Nauki rozpoczyna konsultacje społeczne. Potrwają do 8 lipca.

    Narodowy Spis Powszechny - jak powinni się spisać studenci?

    Narodowy Spis Powszechny - studenci mogą nie mieć świadomości, że ciąży na nich obowiązek spisowy. Nigdy nie brali udziału w spisie - ostatni był 10 lat temu, gdy byli jeszcze dziećmi. Mogą też myśleć, że zrobią to za nich rodzice lub dom studencki. Najlepiej jednak wziąć odpowiedzialność we własne ręce i spisać się samodzielnie! Tym bardziej, jeśli nie mieszka się z rodzicami lub w akademiku.

    Strajk Pielęgniarek: Czujemy się oszukane przez rząd [PODCAST]

    11 manifestacji w centralnych miejscach miast wojewódzkich, 4000 uczestników: pielęgniarki, pielęgniarze, położne - tak wyglądał strajk ostrzegawczy pielęgniarek i położnych. Czy będzie strajk generalny? Zapraszamy do wysłuchania podcastu.

    Do kiedy wystawienie ocen 2021?

    Do kiedy wystawienie ocen 2021? Ile czasu mają uczniowie na poprawienie ocen końcowych? Kiedy jest zakończenie roku szkolnego?

    Polski Ład: czy stracą seniorzy i osoby wymagające opieki?

    Polski Ład: czy stracą seniorzy i osoby wymagające opieki? W ramach Polskiego Ładu rząd przedstawił plan 10 ustaw do przygotowania w ciągu 100 najbliższych dni. W pakiecie tym niemal nie przewidziano działań zawartych w części „Złota jesień życia”. Wyjątkiem są emerytury bez podatku, ale ta planowana zmiana, bez równoległych korekt w innych obszarach wsparcia, niesie również skutki uboczne dla części osób starszych – zwłaszcza niesprawnych, wymagających opieki i ich rodzin.

    Praca zdalna w urzędach – czerwiec 2021 r.

    Praca zdalna w urzędach – do kiedy przedłużona? Jak długo będzie ograniczona praca urzędów? Jaka jest dopuszczalna liczba osób (interesantów) w urzędzie w czerwcu 2021 roku?

    Certyfikat COVID na telefonie

    Certyfikat COVID na telefonie - od kiedy? Odpowiadamy na pytania - gdzie go teraz szukać i kiedy paszport covidowy pojawi się w aplikacji mObywatel.

    Szczepienia na COVID-19 młodzieży w wieku 12-15 lat od 7 czerwca 2021

    Szczepienia na COVID-19 młodzieży w wieku 12-15 lat ruszyły. Jak młodzież może zapisać się na szczepienie? Czy konieczna jest zgoda i obecność rodziców?