Skarga i zażalenie w Kodeksie postępowania administracyjnego

Skargi i wnioski składane są w postępowaniu skargowo- wnioskowym zwanym też uproszczonym lub uniwersalnym, ponieważ skarga może w praktyce dotyczyć wszystkiego i krąg podmiotów, który może złożyć skargę jest również szeroki.

Należy przypomnieć, że procedura skargowa ma w Polsce długą tradycję, zawsze uważano skargę za swoisty środek zaskarżenia np. w nieobowiązującym dziś już artykule 255 Kodeksu postępowania administracyjnego istniał obowiązek prowadzenia w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych dostępnych klientom książek skarg i wniosków.

Zakres podmiotowy postępowania skargowo – wnioskowego

Artykuł 63 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo składania petycji, wniosków i  skarg. Użycie słowa ,, każdemu’’ wskazuje, że prawo to przysługuje osobą fizycznym, prawnym oraz innym jednostkom organizacyjnym, a także cudzoziemcom.

Skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Zatem skargę czy wniosek może złożyć każdy, niezależnie czy jest stroną postępowania administracyjnego, jak ma to miejsce w przypadku np. odwołania od decyzji. Najważniejszym ograniczeniem, w możliwości składania skargi jest możliwość wniesienia skargi w interesie innej osoby, gdyż potrzebna jest jej pisemna zgoda, ustawodawcy chodziło o to aby nie ingerować w prywatność innej osoby za bardzo np. poseł może w imieniu obywatela X wnieść skargę, oczywiście za jego pisemną zgodą.

Prawo składania skarg i wniosków przysługuje każdemu, zatem podmiot korzystający z tego prawa nie musi wykazywać posiadania interesu prawnego w sprawie (teza pierwsza wyroku NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96, LEX nr 45158). Zgodnie z artykułem 221 ustęp 1 każdemu przysługuje prawo  do składania skarg i wniosków do:

• organów państwowych-rozumie się przez to także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych,
• jednostek samorządu terytorialnego,
• organów samorządowych jednostek organizacyjnych,
• organów i instytucji społecznych, ale tylko wówczas jeśli wykonują funkcję zlecone z zakresu administracji publicznej.

Przedmiot skargi

Artykuł 227 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że przedmiotem skargi może być w szczególności:

• zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników,
• naruszenie praworządności lub interesów skarżących,
• a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw

Należy podkreślić, że jest to tylko katalog przykładowy, bowiem w praktyce skargę możemy wnieść w niemal każdej sprawie.

Postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., I OSK 717/12, LEX nr 1136720: "Przepis art. 227 k.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy’’

Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., I OSK 1762/12, LEX nr 1360824: "Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę powinna wskazać jedynie przedmiot swojego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi".

Postępowanie skargowe

Postępowanie skargowe rozpoczyna się poprzez wniesienie skargi, zatem nie może być ono wszczęte z urzędu. Skargę można wnieść pisemnie, telegraficznie, za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej i ustnie do protokołu. Skargę należy wnieść do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Postępowanie skargowe kończy się czynnością materialno- techniczną jaką jest zawiadomienie o sposobie rozpatrzenia skargi. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego w terminie 30 dni. Jeżeli skargę w imieniu innej osoby wniósł poseł na Sejm, senator lub radny oni również powinni zostać zawiadomieni o sposobie rozstrzygnięcia skargi. Ponadto powinni zostać zawiadomieni o stanie rozpoznania skargi w terminie 14 dni od daty wniesienia lub przekazania skargi.

Zawiadomienie jest tylko rodzajem poświadczenia, w którym organ urzędowo stwierdza, że przeprowadził czynności postępowania skargowego oraz podjął rozstrzygnięcia będące wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi. Należy podkreślić, że postępowanie skargowe jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w związku z tym nie można wnieść środków zaskarżenia w postaci zażalenia lub odwołania. Jeżeli ktoś jest niezadowolony z rozpatrzenia skargi może wnieść skargę na skargę. Przepisy przewidują jednak, że ponowne wniesienie skargi na tych samych zasadach nie podlega rozpatrzeniu. Ponadto w postanowieniu NSA z 9 grudnia 1999r., III SAB 7/99, ONSA 2001, nr.1, poz. 27 stwierdził, że ,,Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kpa nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego’’.

Zażalenie w postępowaniu administracyjnym

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym do zaskarżenia postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Przepisy dotyczące zażalenia znajdziemy w rozdziale XXI Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że prawo do wniesienia zażalenia w przeciwieństwie do odwołania od decyzji administracyjnej przysługuje tylko wtedy, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tak stanowią. Zatem tylko na postanowienia enumeratywnie wskazane w kodeksie przysługuje zażalenie.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lutego 1998 r., II SA 1434/97, LEX nr 41281: "Zażalenie jest zwyczajnym, samodzielnym i formalnym środkiem prawnym. Środek ten przysługuje tylko na niektóre postanowienia. Artykuł 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi"

Postanowienia, na które przysługuje zażalenie

Katalog przykładowy:

• o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej,
•  o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu,
•  o odmowie przywrócenia terminu ,
•  o odmowie wszczęcia postępowania,
•  o zwrocie podania wnoszącemu,
•  o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów,
•  o ukaraniu grzywną.

Zażalenie na postanowienie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie- od dnia jego ogłoszenia stronie. Regułą jest, że postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa treści, formy ani trybu wnoszenia zażalenia, dlatego należy odpowiednio zastosować przepisy dotyczące odwołania.

W przypadku postanowień, na które przysługuje zażalenie legitymacja do wniesienia zażalenia przysługuje stronie, co wynika wprost z Kodeksu postępowania administracyjnego, a także innym uczestnikom postępowania np. świadkom, osobom trzecim co wynika z przepisów szczególnych.

Postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie

Przykłady:

• postanowienie dowodowe,
• postanowienie o wznowieniu postępowania,
• postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika.

Wyżej wymienione postanowienia są postanowieniami, na które nie przysługuje zażalenie, ale mimo to ustawodawca wprowadził możliwość ich zaskarżenia ale tylko w odwołaniu od decyzji administracyjnej, dlatego zwane są zażaleniami niesamoistnymi. Uprawnienie to przyznano jednak tylko stronie i podmiotom na prawach strony. Ponado termin na wniesienie takiego zażalenia wynosi 14 dni, ponieważ wnoszony jest wraz z odwołaniem od decyzji administracyjnej.

Względna suspensywnosć zażalenia

Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Oznacza to, że przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. Ustawodawcy zależało na tym by wniesienie zażalenia na postanowienie nie powodowało przewlekania postępowania administracyjnego przez strony, którym niekiedy zależy by postępowanie trwało jak najdłużej.

Organ administracji publicznej może jednak wstrzymać wykonanie postanowienia, gdy uzna to za uzasadnione. Dlatego zażalenie ma względnie suspensywny charakter tzn., że co do zasady wniesienie zażalenia nie powoduje wstrzymania wykonania postanowienia, ale sam organ może wstrzymać jego wykonanie jeżeli uzna to za uzasadnione. Organ może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanwienia na wniosek wnoszącego zażalenie jak i z urzędu.