Zasady powoływania i funkcjonowania związków gmin

Do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się przepisy o gospodarce finansowej gmin.

SĄD NAJWYŻSZY O ROZLICZENIACH FINANSOWYCH

Sąd cywilny rozstrzygnie o nieuregulowanych zobowiązaniach

Sentencja

Spór dotyczący rozliczeń między związkiem gmin, utworzonym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.) a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny.

Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2003 r.

sygn. akt I CK 265/02

STAN FAKTYCZNY

W 1993 roku do rejestru związków międzygminnych, prowadzonego przez prezesa Rady Ministrów, wpisany został Związek Gmin Mazurskich, utworzony na podstawie uchwał podjętych przez rady uczestniczących w nim gmin.

Związek objął w używanie na podstawie umowy użyczenia zdewastowany obiekt po żłobku, w celu modernizacji budynku i adaptacji na ponadlokalny ośrodek rehabilitacyjno-wychowawczy dla niepełnosprawnych dzieci z terenu gmin będących członkami związku. Z uwagi na to, iż budynek był zdewastowany, związek, na podstawie przyjętego statutu, przystąpił do inwestycji remontowej.

W kosztach całego przedsięwzięcia partycypowały poszczególne gminy uczestniczące w związku, przy czym zgodnie z uchwałą zgromadzenia związku, gmina R. obowiązana była wpłacić na ten cel kwotę 30 tys. zł. Rada gminy podjęła jednak uchwałę o wystąpieniu ze Związku Gmin Mazurskich i odmówiła wpłaty pieniędzy na rzecz związku.

Wobec odmowy dobrowolnej zapłaty zgromadzenie związku podjęło uchwałę o wystąpieniu przeciwko gminie R. na drogę sądową, stwierdzając, że należność ta wynika z postanowienia statutu.

Sąd Okręgowy w Olsztynie, który rozpatrywał tę sprawę w I instancji, uznał roszczenia związku i nakazał gminie R. uregulowanie zaległych należności. Gmina nie zgodziła się jednak z tym wyrokiem i wniosła apelację. Wskazywała ona, że spór wynika z przepisów ustaw o finansach publicznych oraz o samorządzie gminnym i nie może być rozstrzygany przez sąd cywilny.

Sąd Apelacyjny nie uznał jednak argumentacji gminy. W uzasadnieniu wyroku wskazał on, że związek międzygminny powstał w wyniku porozumienia uczestniczących w nim gmin, które dobrowolnie podporządkowały się postanowieniom przyjętego statutu, natomiast uchwały podejmowane przez statutowy organ związku były wyrazem woli jego członków. W konsekwencji, żądanie zapłaty spornej kwoty wynika z dobrowolnie podjętego przez gminę R. zobowiązania, a to oznacza, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, która podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Gmina R. nie zgodziła się jednak i z tym wyrokiem, i podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniosła kasację do Sądu Najwyższego.

UZASADNIENIE

Sad Najwyższy nie zgodził się jednak z przedstawionymi przez gminę zarzutami i utrzymał w mocy wyroki sądów wcześniejszych instancji. Jego zdaniem sąd apelacyjny trafnie uznał, że roszczenie związku wynika z łączącego strony stosunku cywilnoprawnego, bowiem związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin, a do ich utworzenia może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, że związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami.

Dodatkowo zdaniem Sądu Najwyższego zgodnie z art. 67 par. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, gminy uczestniczące w związku są zobowiązane, na zasadach określonych w statucie, partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Z tego względu, zdaniem Sądu Najwyższego, spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami.

Podstawa prawna

l Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

OPINIA

Agnieszka Skibińska-Lipowicz

radca prawny w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P. J. Sowisło

Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych mogą tworzyć związki międzygminne. Związki takie są tworzone w drodze dobrowolnego porozumienia gmin bądź w drodze obowiązku ich utworzenia wynikającego z ustawy. W związku z funkcjonowaniem takich związków w praktyce pojawia się szereg wątpliwości i to zarówno w sferze prawa procesowego, jak i materialnego. Jednym z istotnych zagadnień procesowych dotyczącym związków międzygminnych jest to, czy sprawy związane z rozliczeniami między takim związkiem, powstałym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a uczestniczącymi w nim gminami z tytułu kosztów jego działalności, są sprawami cywilnymi podlegającymi rozpoznawaniu przez sąd powszechny. Sąd Najwyższy w wyroku wydanym dnia 2 kwietnia 2003 r. (sygn. akt I CK 265/02, OSNC 2004/6/99) jednoznacznie stwierdził, że sprawy takie są sprawami cywilnymi. Jak słusznie bowiem wskazuje SN, takie związki międzygminne tworzone przecież w praktyce w drodze porozumienia gmin, są formą dobrowolnego ich współdziałania. Dodatkowo właśnie na mocy uchwał zainteresowanych gmin dokonuje się w statucie takiego związku ustaleń w przedmiocie udziału jego członków (gmin) w kosztach działalności wspólnej. W związku z powyższym spory dotyczące uczestnictwa w tych kosztach mają źródło w umowie zawartej dobrowolnie pomiędzy równorzędnymi podmiotami, czego konsekwencją jest podanie sporów z tym związanych właściwością sądów powszechnych.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY O PRAWACH I OBOWIĄZKACH GMIN

Związek międzygminny odpowiada za zadania statutowe

Sentencja

Z dniem ogłoszenia statutu celowego związku gmin prawa i obowiązki gminy będącej członkiem związku, związane z budową zakładu utylizacji odpadów, przechodzą na związek. Tym samym gmina ta nie ma interesu prawnego, stanowiącego warunek uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania związkowi decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu utylizacji odpadów.

Wyrok NSA z 1 lutego 2000 r.

sygn. akt II SA/Po 606/99

STAN FAKTYCZNY

Kierownik urzędu rejonowego zatwierdził projekt budowlany i wydał celowemu związkowi gmin w S. decyzję o pozwoleniu na budowę zakładu utylizacji odpadów komunalnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła jednak do wojewody gmina S., powołując się na nasilające się protesty jej mieszkańców, kwestionujących lokalizację zakładu utylizacji odpadów komunalnych. W odwołaniu gmina wyjaśniła, że podjęła już inicjatywę zmiany lokalizacji powyższej inwestycji. Wojewoda utrzymał jednak w mocy zaskarżoną decyzję kierownika urzędu rejonowego. W swoim uzasadnieniu stwierdził on, że inwestor spełnił warunki określone w art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, to jest złożył projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wymaganymi przez przepisy szczegółowe. Wyjaśnił on również, że sprawa lokalizacji inwestycji została rozstrzygnięta w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonana też została kompleksowa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, a inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Gmina S. nie zgodziła się jednak z tą decyzją i złożyła na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej gminy, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez zachowania warunków określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przede wszystkim inwestor został zobowiązany do przeprowadzenia różnych uzgodnień proceduralnych, w tym m.in. do uzgodnienia szczegółowego planu zagospodarowania terenu z samorządem, a warunek ten nie został dochowany. Zdaniem gminy warunek ten był szczególnie istotny, gdyż inwestycja, jako uciążliwa dla środowiska, jest powodem kontrowersji wywołujących protesty ludności mieszkającej wokół terenu nią objętego. Ponadto lokalizacja zakładu utylizacji odpadów komunalnych była przedmiotem porozumienia zawartego pomiędzy gminą S. a celowym związkiem gmin, a zgodnie z tym porozumieniem lokalizacja inwestycji na terenie gminy miała charakter tymczasowy, co nie wynika z zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę wojewoda wskazał, że gmina S., jako członek celowego związku gmin, jest jednym z inwestorów przedsięwzięcia i w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnie ustaliła lokalizację zakładu utylizacji odpadów komunalnych, którą obecnie kwestionuje.

UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi gminy S. i z przyczyn proceduralnych ją oddalił. W jego ocenie prawa i obowiązki gminy S. z dniem ogłoszenia statutu celowego związku gmin, związane m.in. z budową zakładu utylizacji odpadów, przeszły na ten związek. Ze statutu związku wynika bowiem, że do zadań związku należy wspólne planowanie i wykonywanie zadań z zakresu ochrony środowiska, przyrody, a szczególnie: kompleksowa gospodarka odpadami, wybudowanie zakładu utylizacji odpadów. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że gmina nie ma interesu prawnego, stanowiącego warunek uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania temu związkowi decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu utylizacji odpadów.

OPINIA

Jarosław Kapsa

z Urzędu Miasta w Częstochowie

Z orzeczenia tego wynika, że początkowo gmina widziała konieczność budowy zakładu utylizacji odpadów, gdyż przystąpiła do związku komunalnego realizującego to zadanie. Związek pozyskał na ten cel nieruchomość, gmina w wydanych warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dopuściła tę lokalizację. Dopiero wydanie pozwolenia na budowę wywołało fale protestów mieszkańców i w takiej sytuacji władze gminy podjęły starania, by zablokować realizację inwestycji w tym konkretnym miejscu. Zdaniem sądu gmina jednak przystępując do związku straciła możliwość występowania w tej sprawie jako strona. Sprawy związane z budową składowiska odpadów zostały bowiem przekazane związkowi.

Na podstawie tego orzeczenia należy zauważyć, że gmina ma uprawnienia mniejsze od organizacji społecznych. Gmina bowiem powoływała się wnosząc odwołanie na podobne organizacjom społecznym zasady. Sprawa bowiem mieściła się w określonym prawem katalogu zadań gminy i dotyczyła ochrony interesów prawnych osób będących mieszkańcami gminy. Tworzyć to może w przyszłości ciekawe sytuacje, np. stroną w sporze administracyjnym o budowę drogi publicznej czy składowiska odpadów w gminie X może być organizacja ekologiczna z siedzibą w Warszawie, lecz nie może być gmina, której mieszkańcy narażeni są bezpośrednio na dolegliwości wynikające z tej inwestycji. Jest to sytuacja prawna trudna do zrozumienia przez zwykłych obywateli.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY O UPRAWNIENIACH GMINY

Gmina może wystąpić ze związku międzygminnego

Sentencja

Brak określenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków, mimo przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku.

Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r.

sygn. akt OPS 2/04

STAN FAKTYCZNY

Gminy W., Z. i B. stworzyły związek międzygminny pod nazwą związek komunalny gmin W., Z. i B. do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów. Po pewnym czasie rada gminy W. podjęła uchwałę o wystąpieniu gminy ze związku. Uchwałę tę zaskarżył jednak wojewoda małopolski wskazując, że rada gminy nie mogła podjąć takiej uchwały, ponieważ statut związku nie zawiera postanowień określających zasady występowania gmin ze związku. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym to statut związku międzygminnego powinien określać zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych.

Rozstrzygnięcie wojewody zostało zaskarżone przez gminę W. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd ten podzielił zarzuty skargi i unieważnił decyzję wojewody. Zdaniem sądu statut związku nie zawiera wymaganych przez ustawę postanowień dotyczących występowania jego członków, ale z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że uchwała o wystąpieniu jest sprzeczna z prawem. Twierdzenie takie godziłoby w zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że skoro, co do zasady, utworzenie związku jest dobrowolne, to już z tego wynika, że dobrowolny jest również udział w powstałym związku. Statut związku nie może bowiem wprowadzić zakazu wystąpienia ze związku, gdyż żadna gmina nie może ingerować w podstawy samodzielności innej gminy.

Takie rozstrzygnięcie sądu I instancji zostało jednak zaskarżone przez wojewodę oraz dwie pozostałe gminy uczestniczące w związku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący wskazywali, że dopuszczenie możliwości wystąpienia gminy ze związku, pomimo braku określenia w statucie zasad takiego występowania oznacza, że gmina może jednostronnie kształtować losy utworzonego związku. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, gdy statut nie ustanawia zasad występowania ze związku, gminy tworzące związek powinny najpierw doprowadzić do uzupełnienia statutu przez ustalenie tych zasad.

UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się jednak z zarzutami skarg i utrzymał w mocy uchwałę rady gminy W. o wystąpieniu ze związku. Zdaniem NSA analiza przepisów rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności, wynikającej z zasady samodzielności gmin. Zasada dobrowolności oznacza, że gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku - przystąpieniu do niego, jak i o wystąpieniu ze związku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, który nakłada obowiązek określenia w statucie związku zasad występowania członków, może być rozumiany tylko w ten sposób, że statut związku nie może pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku.

Niedopuszczalne jest pozbawienie gminy tego prawa zarówno w ten sposób, że statut wprost wprowadza zasadę, iż gmina nie może wystąpić ze związku, jak i w ten sposób, że statut nie zawiera jakichkolwiek postanowień określających wystąpienie gminy ze związku. Inaczej mówiąc, jeżeli przyjmie się, że sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym byłoby postanowienie statutu wyłączające możliwość wystąpienia gminy ze związku, to również sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym byłoby stanowisko, że brak w statucie postanowień o zasadach występowania członków ze związku oznacza, iż członek związku nie może z tego związku wystąpić. Zdaniem NSA za takim stanowiskiem przemawia nie tylko zasada samodzielności gmin oraz zasada dobrowolności tworzenia związków, ale także uregulowanie w ustawie obligatoryjnych wymagań, które powinien spełniać statut, w tym nałożenie przez ustawę obowiązku określenia w statucie zasad występowania członków.

OPINIA

Radosław Góral

radca prawny w kancelarii Salans, student Stanford University

Uchwała NSA zasługuje na uwagę z kilku względów. Po pierwsze, zasadnie akcentuje się w niej okoliczność, że związki międzygminne mają charakter dobrowolny. Przesądzono tym samym, że każda z gmin uczestniczących w związku może z niego wystąpić bez zgody pozostałych. Po drugie, NSA potwierdził, że przystąpienie, jak i wystąpienie ze związku wymaga uchwały rady gminy. Osią orzeczenia jest stwierdzenie, że prawo gminy do wystąpienia ze związku międzygminnego, wynikające z ustawowej zasady dobrowolności, nie może zostać wyłączone na mocy statutu związku. Tym bardziej nie można takiego skutku wywodzić z faktu, że statut milczy na ten temat.

Chociaż wyrok nie wyraża tego wprost, NSA zdaje się stać na stanowisku, że statut związku międzygminnego nie może co prawda pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku, niemniej możliwe jest ograniczenie tego prawa. Za dopuszczalne uznać należy takie postanowienie, które czasowo zakazuje występowania ze związku, np. do chwili zakończenia wspólnej inwestycji. W takim wypadku wystąpienie możliwe byłoby jedynie za zgodą wszystkich pozostałych gmin i wymagałoby zmiany statutu.

NSA zasadnie zwrócił także uwagę na skutki wystąpienia gminy ze związku. Pożądane byłoby, aby takie skutki zostały z góry określone w statucie. Niestety NSA nie wyjaśnił, jak powinny rozliczać się gminy w braku ustaleń statutowych. Zagadnienie jest z pewnością kontrowersyjne i złożone. Wydaje się jednak, że rozliczeń koniecznych ze względu na wystąpienie jednej z gmin należy poszukiwać analizując całokształt postanowień statutowych. Uwzględnić należy zwłaszcza cel związku międzygminnego oraz zasady udziału w kosztach wspólnej działalności.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY O UŻYTKOWANIU WIECZYSTYM

Uprawnienia do wydawania decyzji w sprawie nieruchomości

Sentencja

Zarząd związku komunalnego gmin nie jest organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków znajdujących się na tym gruncie na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt stanowił własność Skarbu Państwa.

Uchwała NSA z 18 grudnia 2000 r.

sygn. akt OPK 19/00

STAN FAKTYCZNY

Zarząd Związku Komunalnego Gmin do Spraw Wodociągów i Kanalizacji w Cz. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. w trybie art. 200 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu (...) - Spółkę Akcyjną prawa użytkowania wieczystego określonych gruntów, stanowiących własność związku i prawa własności budynków posadowionych na gruncie.

Od decyzji tych odwołania złożył zarząd miasta Cz., zarzucając, iż zarząd związku nie jest właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowych. Zdaniem odwołującego się organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowych był wojewoda.

Rozpoznając odwołanie, samorządowe kolegium odwoławcze miało wątpliwość: czy obowiązujące ustawodawstwo daje podstawy prawne do uznania zarządu związku komunalnego gmin za organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy art. 10 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy upoważnia zarząd związku komunalnego do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu przez wymienione przedsiębiorstwo.

UZASADNIENIE

Ani art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani art. 2 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowią, jaki organ jest właściwy do wydania decyzji uwłaszczeniowych, gdy przedmiotem uwłaszczenia są grunty stanowiące własność związku międzygminnego. Nie jest to jednak problem mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w której postawiono pytanie prawne. Z materiału dowodowego sprawy bowiem wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r., z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przekształcenia zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu i przejścia własności znajdujących się na gruncie obiektów budowlanych na dotychczasowego zarządcę działek, stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w (...). Nieruchomości te stały się własnością związku dopiero na podstawie decyzji komunalizacyjnych wojewody (...), wydanych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzje te, mające charakter konstytutywny, przeniosły prawo własności wymienionych działek na związek z chwilą, kiedy stały się ostateczne. Tak więc w dniu, z którym związane jest uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych (5 grudnia 1990 r.), nieruchomości te nie stanowiły własności związku komunalnego gmin do spraw wodociągów i kanalizacji w Cz. i jego zarząd nie jest właściwy do stwierdzenia uwłaszczenia nimi osoby prawnej, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była zarządcą tych nieruchomości. Sytuacji pod tym względem nie zmienia fakt, że nabycie prawa w drodze uwłaszczenia przez państwową (komunalną) osobę prawną nie było jeszcze w trakcie prowadzenia postępowania komunalizacyjnego potwierdzone decyzją właściwego organu administracji publicznej. Brak decyzji uwłaszczeniowej powoduje tylko ten skutek, że osoba prawna, spełniająca ustawowe warunki dla uwłaszczenia, nie może skutecznie prawem tym rozporządzać, choć ma to prawo.

Określenie organu właściwego do stwierdzenia nabycia prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostało wyraźnie powiązane zarówno w tej ustawie (art. 2 ust. 3), jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 200 ust. 1 pkt 2) z tym, czyją własność stanowił grunt w dniu 5 grudnia 1990 r.

Oznacza to, że wojewoda jest organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Podstawa prawna

l Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.)

OPINIA

Agnieszka Skibińska-Lipowicz

Radca Prawny w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P. J. Sowisło

Zarząd związku nie jest organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt ten stanowił własność Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzje uwłaszczeniowe mają charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdzają fakt uwłaszczenia powstały z mocy prawa (tak samo SN w uchwale z 27 stycznia 2000 r., sygn. III ZP 14/99, OSNAPiUS z 2000 r., nr 8, poz. 294, NSA w uchwale z 15 lutego 1999 r., sygn. OPS 15/98, ONSA z 1999 r., z. 3, poz. 75). Oznacza to, że decydujący dla procesu uwłaszczenia jest nie dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowej, ale dzień 5 grudnia 1990 r., która to data jest właściwa dla ustalenia podmiotu uzyskującego z mocy prawa użytkowanie wieczyste gruntu, ale też wyznacza organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. W związku z tym, jeżeli 5 grudnia 1990 r. grunt stanowił własność Skarbu Państwa, organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej jest wojewoda, zaś jeżeli grunt ten stanowił własność gmin, organem właściwym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

WOJEWODA O STATUCIE ZWIĄZKU KOMUNALNEGO

Zasad korzystania z obiektów i urządzeń nie określa się umową

Sentencja

Statut związku komunalnego powinien określać zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku. Postanowienie statutu związku, w myśl którego zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku będą określone w umowie cywilnoprawnej, narusza prawo.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 26 kwietnia 2006 r.

sygn. akt 0911/131/2006 OwSS 2006/3/78

STAN FAKTYCZNY

Uchwałą zgromadzenia związku komunalnego gmin z siedzibą w K. z dnia 20 marca 2006 r. został przyjęty statut związku. W postępowaniu nadzorczym stwierdzono, że zgromadzenie związku podjęło uchwałę z pominięciem uregulowania zasad dotyczących określenia nazwy związku, zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku, zasad udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku, zasad przystępowania i występowania członków oraz zasad rozliczeń majątkowych.

UZASADNIENIE

Statut związku powinien określać m.in. nazwę i siedzibę związku, zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych. Artykuł 67 ust. 2 zawiera obligatoryjną treść statutu związku, choć nie jest to treść wyłączna, gdyż pkt 9 tegoż artykułu przewiduje możliwość objęcia statutem innych zasad współdziałania gmin. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika obowiązek uregulowania w statucie związku powyższych zasad.

Paragraf 30 statutu nie wyczerpuje przedmiotu ustawowej regulacji w zakresie zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku, a ponadto w ust. 2 zawiera zapis, że przedmiotowe zasady będą określone na podstawie umów cywilnoprawnych.

Paragraf 31 ust. 2 statutu nie określa zasad pokrywania przez gminy strat związku, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż niedobór rozkłada się na członków związku. Powyższa uwaga dotyczy również braku określenia w statucie zasad udziału w kosztach wspólnej działalności, a zapisy zawarte w par. 31 ust. 1 statutu nie wyczerpują przedmiotu w zakresie formy uczestniczenia gmin w pokrywaniu kosztów działalności. Podobnie zapis par. 33 ust. 3 mówiący o tym, że zarząd dokona (...) rozliczenia majątkowego uczestnika związku, jest niewystarczający. Zapis zawarty w par. 33 ust. 4, że to zgromadzenie ustala (...) sposób spłaty uczestnika, jest niezgodny z art. 67 ust. 7 ustawy.

Należy wskazać, że statut, na którego podstawie funkcjonuje związek, określa ustrój tego związku, stanowiąc podstawowy akt w tym zakresie. Tym bardziej zatem uregulowania ustawowe, określone w art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, winny znaleźć w nim odzwierciedlenie. Dotyczy to również określenia nazwy związku, o czym stanowi art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy. Każda osoba prawna funkcjonuje pod swoją nazwą, która ją identyfikuje jako podmiot. Analizowana uchwała w par. 1 statutu nie określa nazwy związku, ograniczając się do stwierdzenia, że jest to związek komunalny gmin z siedzibą w K. Należy wskazać, iż rozdział 7 ww. ustawy reguluje zagadnienia związków i porozumień międzygminnych, a nie komunalnych.

Uchwała zgromadzenia związku w sposób istotny narusza prawo, zwłaszcza art. 67 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z powyższych względów należało stwierdzić jej nieważność.

Podstawa prawna

l Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

OPINIA

Bartosz Frączyk

radca prawny, partner Kancelarii Prawnej Frączyk & Frączyk w Krakowie

Artykuł 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważniający organ gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi świadczone przez zakłady komunalne.

Ceny i opłaty za usługi ustalane są przez strony umowy, to jest przedsiębiorstwo komunalne, bądź gminy - z jednej i usługobiorcą - z drugiej strony. Zatem w tym zakresie szczegółowe postanowienia dotyczące korzystania z obiektów i urządzeń związku międzygminnego będą określone regulaminem, bądź umową prawa cywilnego.

Jeżeli opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń traktować jak wynagrodzenie za usługę, to nie mogą one - jako ceny umowne - być ustalane przez organ związku w drodze uchwały, lecz w drodze umowy pomiędzy stronami.

Należy zatem przyjąć, że w pewnym zakresie jest dopuszczalne określenie w umowie uszczegółowionych postanowień, które mają charakter wtórny w stosunku do zasad dotyczących korzystania z obiektów i urządzeń związku. Te bowiem - jak słusznie wskazano w komentowanym rozstrzygnięciu nadzorczym - mogą znajdować się wyłącznie w statucie.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY O STATUSIE PRZEDSIĘBIORCY

Nie wystarczy osobowość prawna, NIP i REGON

Sentencja

Fakt posiadania osobowości prawnej przez komunalny związek wodno-ściekowy, nadanie jej nr NIP i REGON nie kwalifikuje tego związku jeszcze jako przedsiębiorcy.

Wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2006 r.

sygn. akt VI SA/Wa 2118/05

STAN FAKTYCZNY

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2005 r. komunalny związek wodno-ściekowy w L. wystąpił o utworzenie punktu legalizacyjnego wodomierzy. W odpowiedzi na złożony wniosek Główny Urząd Miar (GUM) odmówił spełnienia żądania wnioskodawcy i wskazał, iż w załączonych dokumentach związek nie wykazał faktu bycia producentem, importerem lub przedsiębiorcą dokonującym napraw lub instalacji określonych we wniosku przyrządów pomiarowych. Jest to warunek konieczny do utworzenia punktu legalizacyjnego wodomierzy.

Związek wyjaśnił, iż nabył osobowość prawną zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po zarejestrowaniu z dniem ogłoszenia statutu. Wskazał też, że zgodnie z treścią zaświadczenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej wydanego związkowi, wpisano działalność usługową w zakresie instalowania, naprawy i konserwacji instrumentów i przyrządów pomiarowych, kontrolnych, badawczych, testujących i nawigacyjnych. Związek podniósł także, iż jest podatnikiem podatku od osób prawnych i fizycznych oraz VAT. To pozwala na zakwalifikowanie związku jako przedsiębiorcy w myśl ustawy Prawo o miarach.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy prezes GUM odmówił utworzenia punktu legalizacyjnego wodomierzy. Związek zaskarżył decyzję do WSA.

UZASADNIENIE

W ocenie WSA skarga związku nie zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja prezesa GUM nie narusza prawa. Podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, zgodnie z którym prezes GUM może w drodze decyzji na wniosek producenta, importera lub przedsiębiorcy dokonującego napraw lub instalacji po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora tworzyć na czas określony punkty legalizacyjne, uwzględniając potrzeby gospodarki. A zatem ustawodawca określił zakres podmiotowy adresatów wskazanej decyzji. Nie budzi wątpliwości, iż związek nie jest producentem ani importerem wodomierzy, spór dotyczył natomiast tego, czy można związek uznać za przedsiębiorcę dokonującego napraw i instalacji w rozumieniu wskazanej ustawy. Związek podnosił, iż posiada osobowość prawną, nadano mu nr NIP i REGON oraz prowadzi działalność gospodarczą w zakresie instalacji i napraw wodomierzy.

Jak wskazał WSA, związek jest powołany do realizacji zadań publicznych gminy. NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. wskazał, iż: zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, a w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - zadań użyteczności publicznej (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., SA/Gd 1968/02).

Oczywiście prowadzenie przez związek działalności gospodarczej nie jest wykluczone. Działalnością gospodarczą gminy jest jednak działalność w zakresie wykraczającym poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, na którą zezwala inna ustawa niż samorządowa, a także działalność w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, prowadzona w ramach przewidzianych w odrębnej ustawie (przez komunalne zakłady budżetowe lub spółki prawa handlowego). A zatem to przepisy prawa określają, kiedy i w jakiej formie gmina lub gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą i nie wystarczy tylko subiektywne przeświadczenie, iż taką działalność prowadzi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż fakt posiadania osobowości prawnej, nadanie jej nr NIP i REGON nie kwalifikuje jeszcze komunalnego związku wodno-ściekowego jako przedsiębiorcy.

Podstawa prawna

l Ustawa z 11maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz.U. z 2004 r. nr 243, poz. 2441 ze zm.).

OPINIA

Bartosz Frączyk

radca prawny, partner Kancelarii Prawnej Frączyk & Frączyk w Krakowie

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Natomiast na mocy art. 2 ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

W art. 14 ustawa nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Rodzaje podmiotów, ujawniane w poszczególnych rejestrach, określają odrębne przepisy. Z powyższych przepisów nie wynika jednak, że wpis do KRS lub EDG ma charakter konstytutywny. Przedsiębiorca ma co prawda obowiązek ujawnienia siebie w odpowiednim rejestrze, jednak sankcją za zaniechanie tej powinności nie jest utrata charakteru przedsiębiorcy, ponieważ z definicji pojęcia nie wynika, że przedsiębiorcą może być tylko podmiot wpisany do KRS lub EDG.

Sąd w komentowanym wyroku słusznie więc stwierdził, że fakt posiadania osobowości prawnej, nadanie NIP i REGON nie kwalifikuje podmiotu jako przedsiębiorcy. Jednak nie można podzielić poglądu, że ustawa przymiot przedsiębiorcy nadaje tylko podmiotom ujawnionym w rejestrze.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY O UPRAWNIENIACH WOJEWODY I SĄDÓW

O wystąpieniu decyduje uchwała zgromadzenia związku

Sentencja

Związek międzygminny ma na celu realizację zadań publicznych, a jego powołanie i rejestracja następują na zasadach określonych w prawie administracyjnym. Dlatego zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny obejmują swoją właściwością uchwały o przystąpieniu do związku i wystąpieniu ze związku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2004 r.

sygn. akt III SA/Kr 623/04

STAN FAKTYCZNY

Gmina O. przystąpiła do ekologicznego związku gmin i przyjęła statut tego związku. Dwoma uchwałami zgromadzenie związku zdecydowało o wybudowaniu przez związek zakładu gospodarki odpadami komunalnymi w celu odbioru odpadów z obszaru objętego działalnością związku. Jednocześnie zgromadzenie związku określiło udział własny każdej z gmin - członków związku w finansowaniu powyższej inwestycji. Uchwała rady gminy w O. w sprawie uchwalenia budżetu gminy nie przewidywała wpłacenia żadnej kwoty na budowę zakładu gospodarki odpadami komunalnymi.

Skłoniło to kolegium regionalnej izby obrachunkowej do podjęcia uchwały nakazującej radzie gminy dokonanie takiej korekty budżetu gminy, aby przewidywał on przekazanie związkowi odpowiednich należności pieniężnych. Ponieważ gmina O. nie zastosowała się do wezwania regionalnej izby obrachunkowej, kolegium izby podjęło uchwałę w przedmiocie uznania uchwały rady gminy w O. w sprawie uchwalenia budżetu za podjętą z istotnym naruszeniem prawa oraz częściowej zmiany budżetu gminy. Zdaniem RIO gmina dobrowolnie przystąpiła do związku i nie zgłosiła sprzeciwu do kolejnych uchwał w sprawie budowy zakładu gospodarki odpadami komunalnymi. Nieskorzystanie z prawa do wniesienia sprzeciwu oznacza, że gmina przyjęła zobowiązanie wniesienia stosownych kwot na tę inwestycję i to właśnie było powodem najpierw wezwania do zmiany budżetu, a następnie dokonania stosownej zmiany w tym budżecie.

Gmina nie zgodziła się jednak z uchwałą regionalnej izby obrachunkowej i zaskarżyła ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jej zdaniem RIO naruszyła art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wprowadziła do budżetu gminy wydatki na budowę zakładu gospodarki odpadami komunalnymi, a tymczasem już wcześniej rada gminy zdecydowała o jej wystąpieniu ze związku.

W odpowiedzi na skargę gminy regionalna izba obrachunkowa wskazała, powołując się na treść statutu związku, że samo podjęcie przez radę gminy uchwały o wystąpieniu ze związku nie powoduje ustania członkostwa w nim. Procedura występowania ze związku obejmuje dodatkowo wniosek zarządu związku do zgromadzenia związku oraz stosowną uchwałę zgromadzenia związku. Dlatego RIO wprowadziła do budżetu gminy stosowne zmiany, bowiem gmina nadal była członkiem związku.

UZASADNIENIE

Wojewódzki sąd administracyjny przyznał rację regionalnej izbie obrachunkowej i oddalił skargę gminy. W swoim uzasadnieniu wskazał on, że brak sprzeciwu gminy wobec uchwał zgromadzenia związku spowodował, że uchwały te uprawomocniły się i na gminie ciąży obowiązek wykonywania swoich obowiązków określonych tymi uchwałami.

Jednocześnie, zdaniem WSA, obowiązek nie przestał istnieć w momencie podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu ze związku, bowiem samo podjęcie przez radę gminy uchwały o wystąpieniu ze związku nie powoduje ustania członkostwa w nim.

Gmina nadal była członkiem związku i RIO miała prawo wprowadzić odpowiednie zmiany do uchwały budżetowej rady gminy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny obejmują swoją właściwością uchwały o przystąpieniu do związku i wystąpieniu ze związku, bowiem uchwały te mają charakter administracyjno-prawny, a nie cywilno-prawny.

OPINIA

Radosław Góral

radca prawny w kancelarii Salans, student Stanford University

Przyjęcie przez gminę statutu związku międzygminnego stanowi wyraz woli współpracy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego przy realizacji określonego celu publicznego. Trzeba jednak pamiętać, że statutu związku gminnego w żadnym wypadku nie można rozumieć jako swoistej umowy o wspólnym przedsięwzięciu pomiędzy zainteresowanymi gminami. Przede wszystkim związek międzygminny jest publiczną osobą prawną, która we własnym imieniu nabywa prawa i zaciąga zobowiązania. Przystąpienie do związku powoduje, że uczestnicząca w nim gmina przyjmuje na siebie określone statutem obowiązki wobec związku a pośrednio także wobec pozostałych gmin. Obowiązki te zakorzenione są nie w prawie cywilnym, ale w prawie administracyjnym, czego skutkiem jest między innymi to, że akty gminy dotyczące jej uczestnictwa w związku są przedmiotem nadzoru administracyjnego.

Gminy, przyjmując członkostwo związku międzygminnego, muszą postępować odpowiedzialnie. Należy podkreślić, że gmina nie może uchylić się od wykonania przyjętych przez siebie statutowych obowiązków w drodze jednostronnej uchwały o wystąpieniu ze związku. Gmina oczywiście może opuścić związek, jednak, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, po pierwsze winna to zrobić z poszanowaniem procedury określonej w statucie, a po drugie, rezygnacja z członkostwa zwykle wiązać się będzie z obowiązkiem dokonania rozliczeń majątkowych, w tym kosztów działalności związku, na zasadach określonych w statucie.

Przygotowali Adam Makosz, Arkadiusz Jaraszek