System planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce źle zarządzany

Funkcjonujący system planowania i zagospodarowania przestrzennego nie zapewnia racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jako dobrem publicznym. Polska przestrzeń jest źle zarządzana, a chaos i brak ładu przestrzennego negatywnie wpływają na szeroko rozumianą jakość życia mieszkańców. Skutki wadliwie zarządzanej przestrzeni to m.in.: niekontrolowana urbanizacja, lokowanie inwestycji na obszarach zagrożonych powodzią, brak pełnej ochrony zabytków przyrody, dewastacja ładu przestrzennego oraz niska ocena atrakcyjności polskich miast dla inwestorów.

Polityka przestrzenna, definiująca lokalne zasady gospodarowania przestrzenią, jest jednym z elementów polityki lokalnej gminy. Obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w swoim założeniu określa ramy i narzędzia do gospodarowania przestrzenią. Należy jednak pamiętać, iż   problematyka ta regulowana jest ponadto, w co najmniej 70 innych aktach prawnych, uwzględniając ustawy z różnych dziedzin, a także w przygotowywanych „specustawach” regulujących procesy inwestycyjne w poszczególnych sektorach. W efekcie liczba przepisów prawa mających wpływ na proces planowania, innych niż wynikające z ustawy o planowaniu, jest nadmiernie duża, co znacznie utrudnia racjonalne gospodarowanie przestrzenią.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła szereg kontroli oceniających różne etapy planowania i zagospodarowania przestrzennego w gminach, w tym przeznaczanie  obszarów pod budownictwo mieszkaniowe czy realizację innych inwestycji. Szczególnym zainteresowaniem objęto m.in.: tereny zagrożone powodzią, otuliny parków narodowych oraz obszary narażone na hałas. W latach 2010-2016 (I półrocze) przeprowadzone zostały w sumie 24 kontrole planowe oraz 23 kontrole doraźne. NIK zorganizowała również dwie debaty w formie panelu ekspertów.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP) jest podstawowym dokumentem kreującym w sposób ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania gminy. W Studium organy gminy ustalają podstawowy zakres polityki przestrzennej - wskazują w nim  tereny przeznaczone pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, lokalizację obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także obszarów chronionych i innych określonych w ustawie o planowaniu.

Zobacz również: Gospodarka komunalna

NIK wskazuje na nieprawidłowe umiejscowienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w obowiązującym porządku prawnym (nie jest ono aktem prawa miejscowego). Ustalenia zawarte w tym dokumencie, wiążą organy gminy jedynie na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obecnie pokrywają zaledwie ok. 30 proc. powierzchni kraju. Studium nie stanowi także podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W praktyce studium uwarunkowań nie pełni funkcji narzędzia kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Co za tym idzie wyznaczone kierunki i zasady funkcjonowania podmiotów w przestrzeni publicznej faktycznie mają niewielkie zastosowania.

Założenia lokalnej polityki przestrzennej gmin nie są wdrażane ze względu na niewielką powierzchnię gmin objętą miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (MPZP). W przypadku braku MPZP, podstawą gospodarowania przestrzenią stają się decyzje administracyjne, które nie muszą być zgodne z ustaleniami Studium, co skutkuje powstawaniem chaosu przestrzennego. W konsekwencji na obszarach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istnieje możliwość realizacji inwestycji niezgodnie z założeniami lokalnej polityki i struktury przestrzennej gminy (przykładem może tu być lokalizacja budowa farm wiatrowych).

Dokumenty określające politykę przestrzenną gmin są często nieaktualne i niekompletne, co znacznie ogranicza ich rolę w systemie gospodarowania przestrzenią, a także ma negatywny wpływ na zapewnienie bezpieczeństwa inwestycji lokalizowanych na terenach zagrożonych powodzią. Kontrole NIK wykazały, że w wielu gminach funkcjonowały Studia opracowane i uchwalone na podstawie nieobowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Studia nie zawierały również aktualnych informacji o terenie, w szczególności dotyczyło to występowania powodzi, co ma istotne znaczenie dla decyzji podejmowanych przez przyszłych inwestorów. Kontrola przeprowadzona w 24 gminach w największym stopniu dotkniętych powodzią z 2010  roku, wykazała, że w opracowanych przez gminy Studiach jedynie niecałe 10 proc. powierzchni gmin określono jako tereny zagrożone powodzią. Co więcej w Studiach 1/3 zbadanych gmin nie wprowadzono żadnych zapisów zobowiązujących do stosowania zakazu lub ograniczenia lokalizacji obiektów budowlanych oraz nie określono warunków technicznych po spełnieniu, których będzie możliwa bezpieczna lokalizacja inwestycji na terenach zagrożonych powodzią.

Ponadto brak obligatoryjnych ustaleń oraz opracowań ekofizjograficznych ogranicza możliwości ochrony oraz stwarza ryzyko ingerowania w wartościowe przyrodniczo tereny ze szkodą dla środowiska i niebezpieczeństwo utraty tych wartości.

NIK wskazuje także na nieprawidłowości w sposobie finansowania prac mających na celu dokonanie zmian w Studium. Wynika z nich, że gminy nie traktują Studium jako istotnego dokumentu lokalnej polityki przestrzennej. Na przykład inwestorzy zainteresowani budową elektrowni wiatrowej sfinansowali zmiany w studium uwarunkowań, a także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią bezpośrednią podstawę do wydawania pozwoleń na budowę oraz wywłaszczania gruntów na cele publiczne. Ustalenia MPZP określają warunki zabudowy oraz regulują sposób zagospodarowania konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem, co zapewnić ma przejrzystość i stabilność polityki władz lokalnych oraz służyć zachowaniu ładu przestrzennego.

Niestety miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają niewielki wpływ na zapewnianie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gmin. Pokryte jest nimi jedynie ok. 30 proc. powierzchni kraju. Ciągle na niskim poziomie utrzymuje się tempo wzrostu powierzchni objętych MPZP. Z kolei brak aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powoduje chaos przestrzenny i brak trwałych reguł gospodarowania przestrzenią w gminach.

Zobacz również: Zarządzanie nieruchomościami

NIK wskazuje również, że brak miejscowych planów oraz brak ich aktualizacji stwarza ryzyko niewłaściwego prowadzenia inwestycji na terenach o szczególnych uwarunkowaniach:

• na obszarach o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa życia 
  i zdrowia obywateli, tj. na terenach zagrożonych powodzią (Skontrolowane gminy opracowały miejscowe plany obejmujące 12 proc. terenów zagrożonych powodzią, w dodatku tylko w 1/3 planów wprowadzono zakazy i ograniczenia oraz warunki techniczne, po spełnieniu, których będzie możliwa realizacja inwestycji na tych terenach. Zakazy nie dotyczyły jednak całej powierzchni objętej planami miejscowymi, lecz najczęściej tylko jej fragmentów. Stwierdzono też przypadki, że gminy  nie wprowadziły żadnych zakazów i warunków w celu ograniczenia zabudowy na terenach zagrożonych wystąpieniem powodzi. Nie informowały również inwestorów o skutkach i zagrożeniach wynikających z faktu budowy inwestycji na terenach zagrożonych powodzią.);
• na obszarach o szczególnych walorach krajobrazowych i przyrodniczych  (Dotychczasowe wyniki tych analiz, pozwalają na stwierdzenie, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są najczęściej wydawane na terenach najbardziej cennych przyrodniczo i krajobrazowo.);
• na obszarze pasa nadbrzeżnego (Z kontroli wynika, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pokrywały jedynie ok. 1/4 powierzchni pasa nadbrzeżnego, tym samym kształtowanie ładu przestrzennego odbywało się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.); 
• w strefach objętych nadzorem konserwatorskim (Dobrze uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest najlepszą formą ochrony zabytków.);
• w strefach wymagających ochrony przed hałasem (Przy sporządzaniu MPZP uwzględnia się wnioski i zalecenia wynikające z utworzenia i eksploatowania strategicznych map akustycznych, co oznacza że na terenach nieobjętych miejscowymi planami przepisy nie chronią odpowiednio zabudowy wrażliwej na hałas).

Brak skutecznych instrumentów finansowych do prowadzenia polityki przestrzennej w gminach powoduje ryzyko występowania nieprawidłowości w procesie opracowania dokumentacji planistycznej. Chodzi o sporządzanie dokumentów planistycznych „na zamówienie” podmiotów je finansujących, zainteresowanych dogodnym dla siebie rozstrzygnięciem. Może to prowadzić do konfliktu interesów oraz wpływać na transparentność procedur. Niestety z różnych kontroli wynika, że powszechnym było, iż inwestorzy finansowali bezpośrednio przygotowane dokumenty planistyczne. Przy okazji, Izba wytyka, że gminy nie wykorzystują w należytym stopniu opłat planistycznych jako instrumentu finansowania prac planistycznych (w 1/3 badanych gmin system weryfikacji transakcji z tego tytułu nie był szczelny, niektóre gminy w ogóle nie określiły w MPZP wysokości opłaty planistycznej). Uczestnicy panelu ocenili że ściągalność opłaty planistycznej jest na poziomie 5 proc. i nie bilansuje kosztów ponoszonych przez gminy na planowanie.    

NIK zwraca także uwagę, że gminy nie podejmują prac nad uchwalaniem miejscowych planów ze względu na związane z tym koszty oraz groźbę wypłaty potencjalnych odszkodowań, w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia terenu.

W ocenie NIK, niewystarczający stopień pokrycia powierzchni gmin przez MPZP, nie służy osiąganiu celów polityki przestrzennej na szczeblu lokalnym, a niekontrolowana urbanizacja, przyczynia się do pogorszenia warunków życia mieszkańców i obniżenia jakości przestrzeni publicznej.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

Podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią na przeważającym obszarze kraju (ok. 70 proc. powierzchni) stały się faktycznie decyzje administracyjne. I to w sytuacji, gdy nie ma prawnego wymogu zachowania ich zgodności z polityką przestrzenną gminy, która wyrażona jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Możliwe jest więc przeprowadzenie inwestycji niezgodnie z ustaleniami Studium, a decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu mogą być wydawane w celu zaspokojenia konkretnych potrzeb inwestycyjnych, a nie w związku z prowadzoną przez gminę polityka przestrzenną. Taki stan rzeczy  nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego i nie prowadzi również do zrównoważonego rozwoju.

W efekcie następuje dezintegracja przestrzeni, niekontrolowany proces ekspansji miast na tereny niezabudowane, co zwiększa koszty budowy infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu. Dodatkowo społeczność lokalna pozbawiona jest udziału w ustalaniu zasad ładu przestrzennego i sposobów gospodarowania i korzystania z przestrzeni, tak jak jest to zagwarantowane w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Istotnym negatywnym elementem zagospodarowania terenu, na podstawie decyzji administracyjnych, jest słabość, wymaganych ustawą o planowaniu, uzgodnień mających chronić przed zabudową na obszarze np.: narażonym na hałas lub na terenach zalewowych czy też cennych przyrodniczo. Zdaniem Izby prowadzi to do bezpowrotnej utraty wartości krajobrazowych i przyrodniczych wielu terenów oraz stwarza niebezpieczeństwo prowadzenia inwestycji na terenach objętych zakazem zabudowy.

NIK zwraca uwagę, że na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest również uzyskiwanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez zamiaru prowadzenia inwestycji, wyłącznie w oczekiwaniu na uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z ustawą o planowaniu, w przypadku uchwalenia MPZP pogarszającego lub uniemożliwiającego wykorzystanie nieruchomości w sposób dotychczasowy, właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu należy się rekompensata. Istnieje więc wysokie ryzyko składania, przez uprawnione podmioty, wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wyłącznie w celach spekulacyjnych.

Wnioski i rekomendacje NIK

W ocenie NIK, bezzwłocznie należy podjąć działania prowadzące do zmiany systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce, w ramach którego możliwe byłoby wypracowanie kompromisu pomiędzy interesem społeczności lokalnej zapewniającym wysoką jakości życia (dostęp do oświaty, kultury, usług, transportu, itp.), interesami inwestorów gwarantującymi gminie rozwój, dochody podatkowe oraz potencjalne miejsca pracy, a także wymogami niezbędnymi dla zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych.

W Polsce dla gospodarowania przestrzenią jako dobrem publicznym, niezbędny jest system, w którym:

• studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określające kluczowe uwarunkowania w procesie kształtowania ładu przestrzennego, powinno być wiążące przy ustalaniu lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji administracyjnej;
• miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny odgrywać główną rolę w procesie kształtowania ładu przestrzennego, a ich opracowanie powinno być obligatoryjne, co najmniej dla terenów objętych ochroną przyrody, krajobrazu i zabytków oraz przeznaczonych na realizację zadań gmin, w tym przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego dla obszarów przestrzeni publicznej oraz dla obszarów zagrożonych klęskami żywiołowymi;
• decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a okres ich obowiązywania powinien być ograniczony.

Należy ponadto:

• wprowadzić czytelne zasady udziału podmiotów prywatnych w finansowaniu  kosztów dokumentacji planistycznej;  
• doprowadzić do aktualizacji i spójności wszystkich dokumentów planistycznych określających kierunki rozwoju gminy tworząc mechanizm wsparcia dla gmin;
• wdrożyć metody skutecznego informowania lokalnych społeczności, zapewniające zwiększenie udziału interesariuszy w procesie planowania przestrzennego.