Pomoc społeczna: Zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym

Obowiązki gmin

Realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej jest obowiązkiem administracji publicznej. Zadania rozdzielone zostały pomiędzy różne organy w ramach wyszczególnionych kategorii, mamy więc do czynienia z zadaniami rządowymi i zadaniami samorządowymi. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z zasadą subsydiarności i powinności jednostek samorządowych, obowiązki tych organów w zakresie pomocy społecznej, wyprzedzają obowiązki państwa.¹ Ustawa o pomocy społecznej przewiduje szczegółowy podział zadań pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, wyodrębniając jednocześnie zadania własne tych jednostek i zadania im zlecone.

Podział ten to podział konstytucyjny. Zadania własne to zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania zlecone to zadania, które ustawa zleca jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Pojęcie zadań zleconych stosuje się czasem również w odniesieniu do zadań z zakresu administracji rządowej powierzonych administracji samorządowej w drodze porozumienia.²

Najwięcej zadań z zakresu pomocy społecznej spoczęło na gminie jako jednostce najmniejszej oraz najbliższej obywatelowi. Jak podkreśla I. Sierpowska, to właśnie gminy są najmniejszymi jednostkami podziału terytorialnego państwa i to one znajdują się najbliżej potrzebujących. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Dodatkowo, nadrzędnym celem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty  i obejmuje m.in. sprawy pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych (art. 6 i 7 u.s.g.). Rola gmin w realizacji zadań pomocy społecznej jest szczególna. W praktyce indywidualne i zbiorowe potrzeby wspólnoty mieszkańców pojawiają się i są zaspokajane przede wszystkim w środowisku lokalnym. Wspólnota samorządowa, za pośrednictwem wyspecjalizowanej administracji, w naturalny sposób powinna podejmować działania zmierzające do niwelowania różnic w procesie zaspokajania podstawowych potrzeb, gdy są one wywołane czynnikami niezależnymi od jednostki czy rodziny. Na szczeblu gminy pomoc społeczna kierowana jest wprost do osób najbardziej potrzebujących. Skupia się ona na doraźnym rozwiązywaniu konkretnych problemów. Gmina jako niewielka społeczność ma możliwość zidentyfikować osoby potrzebujące wsparcia. W taki sposób pomoc staje się bardziej efektywna oraz trafia do tych, którzy jej najbardziej potrzebują.³

Zadania własne gminy o charakterze obligatoryjnym (obowiązkowym)

Katalog tych zadań jest bardzo rozbudowany, można jednak dokonać ich podziału na kilka podstawowych grup:

1) działania w zakresie opracowywania i realizacji strategii,

2) zapewnienie podstaw egzystencji,

3) przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz opłacanie składek ubezpieczeniowych,

4) praca socjalna,

5) organizowanie i świadczenie usług socjalnych.

Ad 1). Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Dotyczy to strategii, które wynikają z art. 16b u.p.s., a które zostały omówione w komentarzu do tego przepisu. Należy również podkreślić, iż zadania gminy należące do tej grupy obejmują również przeprowadzenie analizy lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej, stanowiącej podstawę sporządzanej oceny zasobów pomocy społecznej, o której mowa w art. 16a u.p.s. Dodatkowo, w ramach obowiązkowych zadań własnych gminy wskazuje się sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, w formie dokumentu elektronicznego, z zastosowaniem systemu teleinformatycznego.

Ad 2). Zapewnienie podstaw egzystencji to absolutne minimum ludzkiego bytowania, a więc jedzenie, ubranie, schronienie. Na gminie ciąży obowiązek zapewnienia schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania każdej osobie i rodzinie, która jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia polega na przyznaniu tymczasowego miejsca noclegowego w miejscach do tego przeznaczonych, np. noclegowniach, schroniskach (art. 48a u.p.s.). Udzielenie schronienia powinno nastąpić w miejscach do tego przeznaczonych np. ogrzewalniach, ale mogą to być również inne lokale, którymi dysponuje gmina, a także czasowo wynajęte pomieszczenia dla osób i rodzin, które na skutek różnych zdarzeń zostały pozbawione mieszkania.

Gmina ma obowiązek dostarczyć jeden gorący posiłek dziennie każdej osobie, która własnym staraniem nie może tego sobie sama zapewnić (art. 48b u.p.s.). Świadczenie polegające na organizowaniu posiłków wykonywane jest również poprzez zakup posiłków dla dzieci i młodzieży w czasie nauki w szkole.⁴

Ad 3). Przyznawanie i wypłacanie zasiłków dotyczy zasiłków okresowych, celowych, (w tym celowych: na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom niemającym dochodu i możliwości uzyskania świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Do obowiązkowych zadań własnych gminy należy również przyznawanie zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego oraz zasiłków stałych.

W ramach omawianych obowiązków gmina obowiązana jest również do opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem. Dodatkowo, opłaca składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Ad 4). Praca socjalna, jako jeden z podstawowych obowiązków gminy, ma na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Wykonywana jest w ramach różnych form wsparcia na najniższym szczeblu organizacji pomocy społecznej, czyli w środowisku gminnym jako najmniejszej wspólnoty terytorialnej.

Ad 5). Realizacja obowiązku w zakresie organizowania i świadczenia usług socjalnych obejmuje w szczególności usługi opiekuńcze, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Szeroko pojęte usługi socjalne dotyczą również sprawienia pogrzebu osobom bezdomnym, kierowania do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu oraz pomocy osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu z zakładu karnego.

WSA

(...) Zadaniem organu gminy jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi na terenie gminy oraz podjęcie przewidzianych prawem działań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania. Organ powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, jakiego rodzaju i w jakim zakresie specjalistyczne usługi opiekuńcze w konkretnym przypadku są niezbędne oraz kto te usługi może świadczyć.

Zadaniem organu w zakresie rozpoznawania spraw dotyczących przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, a następnie znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach (...). (Wyrok WSA w Gliwicach z 2 października 2007 r.; sygn. akt IV SA/Gl 1408/06)

Organizowanie usług socjalnych wiąże się również z utrzymywania całej infrastruktury socjalno-technicznej stworzonej na terenie danej gminy, czyli utworzeniem i utrzymywaniem ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnieniem środków na wynagrodzenia pracowników.

Zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym (nieobowiązkowym)

Katalog zadań określony w art. 17 ust. 2 u.p.s. wprawdzie zaliczany jest do zadań własnych gminy, ale nie ma obowiązkowego charakteru. Wprowadzając taką kategorię zadań, wskazano na element finansowy, a dokładniej na realne możliwości budżetowe gminy dotyczące wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Podkreślono bowiem, że możliwe jest celowe, właściwe, należyte i skuteczne przeciwdziałanie rodzajom ryzyka pomocy społecznej przez gminę, z pominięciem niektórych zadań, na które w budżecie gminy nie wystarcza środków.

Do zadań tych należy:

● przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych oraz pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie (zasiłek, pożyczka, pomoc w naturze),

● prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki.

Dodatkowo, gmina opracowuje i realizuje projekty socjalne, podejmuje inne zadania z zakresu pomocy społecznej wynikające z rozeznanych potrzeb gminy oraz tworzy i realizuje programów osłonowych. W ramach zadań własnych o charakterze nieobowiązkowym mieści się współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, usługach poradnictwa zawodowego i szkoleniach, jak również realizacja Programu Aktywizacji i Integracji.

¹ I. Sierpowska, Zadania gminy w sferze pomocy społecznej, ABC - komentarz praktyczny.

² T. Bąkowski, red., Organizacja administracji publicznej z perspektywy powierzanych jej zadań, Warszawa 2015, s. 53.

³ I. Sierpowska, Zadania gminy w sferze pomocy społecznej, ABC - komentarz praktyczny.

⁴ I. Sierpowska, Zadania gminy w sferze pomocy społecznej, ABC - komentarz praktyczny.

Artykuł niniejszy jest fragmentem publikacji: Pomoc społeczna. Komentarz do ustawy