Kiedy można zaskarżyć uchwałę gminy?

Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95) (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała lub zarządzeniem, podjętymi przez organ w sprawie zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warto zaznaczyć, że przepis ten może wcale nie jest tak oczywisty w interpretacji. Niemniej jednak wiele wątpliwości precyzuje praktyka sądów administracyjnych. Szczególnie bogate jest orzecznictwo dotyczące pojęcia "interesu prawnego".

Polecamy: Rejestr Należności Publicznoprawnych. Zasady funkcjonowania, praktyczne przykłady, wzory dokumentów. PREMIUM

Co można skarżyć?

Jak wskazują przepisy, skargę można złożyć na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Z kolei art. 11a ustawy o samorządzie gminnym precyzuje, że organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rada gminy jako organ uchwałodawczy podejmuje uchwały a wójt jako organ wykonawczy podejmuje zarządzenia.

Interes prawny a interes faktyczny

Jak już wspomniano, przedmiotem skargi może być wyłącznie taka uchwała bądź zarządzenie, które naruszają interes prawny skarżącego. W związku z tym nie będzie skuteczna skarga na uchwałę, która narusza jedynie interes faktyczny . Znajduje to  odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dn. 22 października 2014 r. (I SA/ Po 298/14), w którym oddalono skargę pracownika jednego z teatrów na niekorzystną uchwałę budżetową, w której obniżono kwotę dofinansowania tej instytucji. Co ważne, że w wyroku sąd nie podważał twierdzenia, że zmniejszenie dotacji na działalność teatru faktycznie wpływa na sytuację ekonomiczną placówki, a także jej pracowników. Mimo tego jednoznacznie stwierdzono, że w takiej sytuacji skarżący nie posiadał wymaganej legitymacji skargowej - sam interes faktyczny nie był wystarczający. W celu wniesienie skutecznej skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymagane byłoby takie naruszenie interesu, które odbierałoby albo ograniczało uprawnienie podmiotu skarżącego lub też akt skarżony nakładałaby jakiś nowy obowiązek. 

Wykazanie interesu prawnego i jego naruszenia

Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dn. 26 marca 3014 r. (IV SA Po 904/13) uznał, że legitymacja do wniesienia skargi w trybie art. 101 przysługuje nie tylko temu kto ma interes prawny, ale także temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Konieczne jest jednak, aby naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter, bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. 

Dlatego też, aby potwierdzić istnienie interesu prawnego należy wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jak w wyroku NSA z 13 czerwca 2014 r. (II FSK 1677/12) rozstrzygającym o skardze podatnika na wadliwą uchwałę z dn. 22 grudnia 2011 r. Rady Miasta Kielce dotycząca podatku od nieruchomości. Zgodnie z tą uchwała skarżący byłby zmuszony uiszczać podatek w nowej, podwyższonej kwocie już od 1 stycznia 2012 r. Zdaniem sądu skarżący dostatecznie uzasadnił fakt posiadania legitymacji skargowej.  Uznano, że obciążenie wyższym podatkiem od nieruchomości nie może odbyć się kosztem gwarantowanej prawem sytuacji podatnika. Otóż miał on prawo oczekiwać wprowadzenia tego typu zmian i podwyżek z odpowiednim wyprzedzeniem oraz zgodnie z obowiązującym prawem. W tych warunkach zarzut skargi dotyczący przepisu § 5 uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 22 grudnia 2011 r., określający termin wejścia w życie nowych stawek od nieruchomości został uznany za spełniający konieczne przesłanki wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji WSA mógł się do niego odnieść do skargi merytorycznie.

Uchwała musi być wadliwa

Oczywiście sam fakt dostatecznie uzasadnionego naruszenia interesu prawa nie przesądza o skuteczność skargi, ponieważ niezbędne jest także ustalenie wadliwości uchwały lub zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 września 2011 r. (II OSK 1208/11) dotyczącego skargi na plan zagospodarowania przestrzennego podkreślił, iż należy wykazać, że akt prawa organu gminy godzi także w obiektywny porządek prawny i powinien byc usunięty z obrotu prawnego wyrokiem sądowym. We tej konkretnej sprawie uchwała, przeznaczając kawałek nieruchomości skarżącego na drogę publiczną naruszała jego interes prawny, jednak odbyło się to zgodnie z obowiązującym prawem. Dlatego też skarga nie był zasadna, ponieważ jak wskazał sąd:

"W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalność ingerencji w prawo własności wynika z przysługującego gminie, na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy."

Ogólnie rzecz ujmując, kryterium kontroli sądowoadministracyjnej będzie nie samo istnienie interesu prawnego, ale także legalność uchwały oraz to w jakim zakresie jej ewentualna niezgodność kształtuje sytuację skarżącego.

Skarga ta to nie actio popularis

Należy wspomnieć także o wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02), w którym Trybunał Konstytucyjny zważył, że skarga w trybie art. 101 nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Jak widać założeniem skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest stricte eliminowanie aktów niezgodnych z prawem - taką kontrolę powinny sprawować odpowiednie organy państwowe. Skarga ta pozwala podmiotom innym niż organu nadzoru na usunięcie z obrotu prawnego aktu organu gminy, który oprócz tego, że są wadliwe naruszają ich uprawnienia znajdujące oparcie w przepisach prawa.