Nałożenie opłaty za retencję wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego

Prezydent Miasta ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W uzasadnieniu organ zawarł podstawy prawne ustalenia opłaty, stwierdzając ponadto, że została ona ustalona na podstawie odpowiednio przetworzonych danych przestrzennych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Urząd, a także, że w odniesieniu do nieruchomości nie ustalono zastosowania urządzeń do retencji wody z powierzchni uszczelnionej nieruchomości. Prezydent wskazał także sposób wyliczenia opłaty za usługi wodne, przyjmując 0,50 zł jako stawkę za 1 m2 powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej.

Korzystając z przysługującego mu prawa, podmiot na którego została nałożona opłata wniósł reklamację podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie powinna podlegać naliczonej opłacie, gdyż nie została spełniona ku temu przesłanka określona w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, w postaci nieujęcia nieruchomości w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wnoszący reklamację wskazał, że organ nie zwrócił się do niego o wskazanie istnienia systemu kanalizacji deszczowej odwadniającej przedmiotową nieruchomość, jak również wskazania, czy na terenie użytkowanej nieruchomości funkcjonują urządzenia do retencjonowania wód opadowych. Nadmienił także, iż powierzchnie utwardzone i uszczelnione, znajdujące się na terenie nieruchomości, w tym w szczególności powierzchni dachów, powierzchnie placów manewrowych, placów składowych i parkingów – poprzez system odwodnieni liniowych i ukształtowanych spadków – posiada odprowadzenie wód opadowych do funkcjonującego systemu kanalizacji deszczowej. Część wylotów rynien odprowadzających wody z dachów znajdujących się na nieruchomości budynków posiada wpięcie bezpośrednio do podziemnej infrastruktury, oznaczonej na mapie zasadniczej symbolem „kD” – kanalizacja deszczowa. Kanalizacja ta, poprzez rurociągi i studzienki, odprowadza wody deszczowe w kierunku południowej granicy nieruchomości, gdzie znajduje się funkcjonujący system kanalizacji deszczowej. Podmiot, na którego nałożono opłatę, powołując się na treść aktualnej mapy zasadniczej, dodał jeszcze, iż w południowej granicy nieruchomości uwidoczniony jest rurociąg podziemny o średnicy 400 mm przechodzący następnie w rów odwadniający i dalej w kierunku odbiornika wód z opisanego systemu kanalizacji deszczowej. Wnoszący reklamację, z ostrożności procesowej, podniósł również, że w przypadku gdyby organ naliczający opłatę nie uznał ww. argumentów, to zwraca on uwagę, że przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w urządzenia do retencjonowania wód opadowych, spełniające przesłanki określone w § 9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Jako tego typu urządzenia wskazano przenośne moduły, niezwiązane trwale z gruntem i niewymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w którym gromadzone są wody opadowe wykorzystywane następnie do celów gospodarczych na terenie nieruchomości, przy czym część zgromadzonej w nich wody ulega naturalnemu odparowaniu. Łączna pojemność retencyjna opisanych urządzeń mieści się, zdaniem wnoszącego reklamację w zakresie wskazanym ww. przepisem rozporządzenia wynoszącym do 10% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych na terenie nieruchomości, co z kolei miałoby uzasadniać ewentualne zastosowanie do ustalenia opłaty za usługi wodne stawki jednostkowej na poziomie 0,30 zł za 1 m2 na rok.

Reklamujący podniósł, że zarówno opisany system kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości, jak również urządzenia do retencjonowania wód opadowych wypełniają przesłanki opisane w stanowisku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, opublikowanego w marcu 2018 r. wyjaśniającego wątpliwości organów gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za usługi wodne, w szczególności punktu 3.:”Podjęcie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej”.

Organ nie uznał reklamacji w drodze decyzji i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego określił wysokość opłat za usługi wodne tak jak w pierwotnej informacji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie ponownie stwierdził, że w ślad za wcześniejszym uzasadnieniem informacji, że dokonał określenia opłaty za usługi wodne na podstawie odpowiednio przetworzonych danych przestrzennych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ustalił na powyższej podstawie, iż powierzchnia wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości wynosi ponad 80% całkowitej powierzchni. Mając to na względzie, organ wskazał że stosownie do wspomnianego wcześniej rozporządzenia, opłata kształtuje się na wskazaną kwotę.

Odnosząc się w uzasadnieniu wydanej decyzji do argumentów podniesionych w reklamacji, Organ stwierdził, że wskazany rurociąg, a także rów ziemny, są urządzeniami melioracji wodnych, tym samym nie stanowią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 u. p. w. Stosowanie zaś do art. 195 ww. ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, zatem ich funkcją nie jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Organ odniósł się również do powołanego przez stronę w reklamacji stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego wskazując, że skoro wskazany wcześniej rurociąg oraz rów ziemny są urządzeniami melioracji wodnych, to nie mogą być urządzeniami kanalizacji deszczowej.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące retencjonowaniu wód opadowych, organ stwierdził, że pojemniki, na które wskazano w reklamacji nie mogą być uznane za takowe, gdyż ze względu na ich przenośny charakter nie stanowią stałego elementu systemu zagospodarowania wód opadowych i z tego względu uznał, że opłaty mogą być stosowane dla nieruchomości trwale wyposażonych w, pracujące w sposób ciągły, urządzenia do retencjonowania wód opadowych i roztopowych.

Zobacz: Zarządzanie nieruchomościami

Od powyższej decyzji Prezydenta, została wniesiona skarga do WSA w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący w znacznym stopniu powielił wcześniejszą argumentację wyrażoną w reklamacji, podnosząc dodatkowo, że w jego ocenie, organ ustalając stan faktyczny sprawy oraz wysokość opłaty nie posłużył się niezbędną w tym celu dokumentacją w postaci decyzji o warunkach zabudowy, mapą zasadniczą, czy innymi materiałami znajdującymi się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł także, że nieznane są przesłanki, na podstawie których organ stwierdził, że rurociąg, jak również rów ziemny są urządzeniami melioracji wodnych i wobec tego nie stanowią systemów kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Przedstawiona przez organ na tę okoliczność argumentacja jest na tyle lakoniczna, że nie wyjaśnia zasadności uznania, iż ww. kanalizacja nie służy odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z nieruchomości Skarżącego. Skarżący nie zgodził się zwłaszcza ze stanowiskiem organu, które przeczy temu, by wskazany przez niego rurociąg, jak i rów ziemny, mogły być jednoczenie urządzeniami melioracji wodnych i urządzeniami kanalizacji deszczowej, zarzucając temu stanowisku arbitralność mającą prowadzić do obciążenia go opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

W ocenie Skarżącego z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika ponadto, w jakim stopniu organ rozpatrujący sprawę, odwołując się do stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przyjął je za podstawę wydanego rozstrzygnięcia oraz w jakim zakresie uznał wskazaną w nim interpretację jako swoje ustalenia w sprawie.

Zakwestionowana została ponadto argumentacja organu wskazująca, że zlokalizowane na nieruchomości Skarżącego pojemniki nie mogą służyć retencjonowaniu wody, jako niemająca żadnego uzasadnienia prawnego. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepisy ustawy – Prawo wodne nie definiują pojęcia „urządzenia do retencjonowania wody”, co rodzi w ich zakresie zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, których organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Prezydent podniósł, że w razie nieuznania reklamacji organ ma obowiązek określenia wysokości opłaty za usługi wodne w ciągu 14 dni, wydając decyzję administracyjną.

Organ wywiódł zatem, że ustawodawca znacząco okroił możliwość organu, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego nie mógł zbadać wielu kwestii podniesionych w reklamacji. Stwierdził jednocześnie, że dopiero po uchyleniu decyzji będzie mógł przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dodał także, iż podjął próbę wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jednakże wobec przekroczenia terminu ustawowego na wydanie decyzji musiał się wycofać ze swych działań i wydać decyzję na podstawie wiedzy, jaką dysponował w danej chwili. Stwierdził zatem, że rów do którego odprowadzana jest woda opadowa z nieruchomości nie jest elementem systemu kanalizacji deszczowej, tylko urządzeniem melioracji wodnej.

Organ w dalszej kolejności przeprowadził szeroki wywód zasadzający się na wykazaniu różnicy między urządzeniami kanalizacyjnymi a urządzeniami wodnymi, mający świadczyć o tym, że nieruchomość Skarżącego jest położona na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej.

Badając zasadność zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że, skarga w pełni zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ w istotny sposób uchybił podstawowym regułom postępowania wyjaśniającego, a w zasadzie całkowicie takiego postępowania zaniechał.

W ocenie Sądu, organ uchybił regułom rzetelnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zasadzie całkowicie odstępując od jego przeprowadzenia. W istocie rzeczy, całokształt tego postępowania sprowadza się do wystąpienia z pismem do Skarżącego o nadesłanie wyjaśnień dotyczących charakteru pojemników używanych na jego nieruchomości do gromadzenia wód opadowych. Pozostałe kroki służące zgromadzeniu jakiekolwiek materiału dowodowego nastąpiły dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i doręczeniu jej stronie. Organ otwarcie zresztą przyznaje, że przed podjęciem w sprawie rozstrzygnięcia nie dysponował zasadniczym materiałem dowodowym, poza wyjaśnieniami Strony co do kwestii paletopojemników, bowiem nie był w stanie tego uczynić ze względu na presję czasu wynikającą z konieczności wydania decyzji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni. Z tego względu oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieokreślonych "przetworzonych danych", które posiadał, na ogólnodostępnym stanowisku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na "wiedzy i doświadczeniu wieloletnich pracowników", czy w końcu na własnym przekonaniu co twierdzeń, o których wiedział, ale nie miał jeszcze na nie stosownego dowodu.

W ocenie Sądu, nakładając na jednostkę obowiązek w drodze władczego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, organ powinien precyzyjnie określić źródło swoich ustaleń, tak by nie budziło to wątpliwości z perspektywy zadośćuczynienia zasadom prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania wyrażonej (art. 11 k.p.a.) i czyniło możliwym w przyszłości kontrolę tej decyzji przed sądem administracyjnym. Prezydent zrezygnował tymczasem z dokonania niezbędnych ustaleń w sprawie, a przez to i należytego uzasadnienia decyzji, skoro nie dysponował stosownymi materiałami, które by mu na to pozwoliły, usprawiedliwiając to koniecznością dochowania terminu wydania decyzji.

Zgodnie ze stanowiskiem Sądu, w żadnym razie treść art. 273a u.p.w. nie zwalnia organu administracji od obowiązku rzetelnego, skrupulatnego zebrania materiału dowodowego i jego pełnej, wszechstronnej oceny. Trzeba bowiem zauważyć, że wniesienie reklamacji, której organ nie zamierza uwzględniać, uruchamia postępowanie administracyjne, podlegające regułom k.p.a. Co więcej, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, już na etapie formułowania informacji określającej obowiązek i wysokość opłaty za usługi wodne, organ powinien dysponować niezbędnym materiałem dowodowym, nie tylko z przezorności, że odbiorca informacji może ją zareklamować, ale dlatego, że w demokratycznym państwie prawnym organ administracji publicznej nie może działać zupełnie dowolnie, lecz musi wyraźnie wykazać, że stosując dany przepis prawa materialnego, ma ku temu także konkretne podstawy faktyczne.

W zaistniałym stanie rzeczy Sąd stanął na stanowisku, że poprzez nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 7a i 81, a wykazane wyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również mogły doprowadzić do błędnej interpretacji, a tym samym do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Orzeczenie jest prawomocne.

Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Jakub Kortus

Asystent w Dziale Prawa Administracyjny

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl