Zakaz wykonywania innych zajęć przez samorządowców

Objęcie stanowiska we władzach samorządowych wiąże się z koniecznością rezygnacji z takich dodatkowych zajęć. Radni, a także wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast (dalej: wójtowie) z reguły muszą to uczynić w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Niezrzeczenie się funkcji lub niezaprzestanie działalności w tym terminie powoduje wygaśnięcie mandatu, co powinna stwierdzić odpowiednia rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa, w drodze uchwały (art. 383 i art. 492 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy; dalej: Kodeks wyborczy).

Procedura jest podobna jak przy wygaszaniu mandatu z uwagi na niezłożenie oświadczenia majątkowego, o czym pisaliśmy w nr. 1 z 2015 roku GSiA w artykule „Oświadczenia majątkowe na początku kadencji samorządu”. Jednak, inaczej niż przy niezłożeniu oświadczenia majątkowego, przepisy nie przewidują wyznaczania dodatkowego terminu i stosowania sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu dopiero po jego niedotrzymaniu. Rada przed podjęciem uchwały nie ma też obowiązku pouczać radnego o jego obowiązkach i uprawnieniach (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11). Aby nie utracić mandatu, konieczna jest rezygnacja z funkcji. Nie wystarczy zawieszenie jej wykonywania (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2489/11). Rezygnacja jest skuteczna z chwilą dojścia do organu władnego do zwolnienia z funkcji. Nie ma podstaw do wygaśnięcia mandatu samorządowca, który złożył rezygnację w wymaganym terminie trzech miesięcy, ale wspomniany organ podjął uchwałę o przyjęciu rezygnacji po upływie tego terminu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 747/05).

Zobacz również: Zatrudnienie w sektorze samorządowym

Aktywność w sferze publicznej

Mandatu radnego nie można łączyć z:

● mandatem posła lub senatora,

● wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody,

● członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego,

– art. 25b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 21 ust. 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) i art. 23 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.).

Radni gminy, powiatu i województwa nie mogą też być ławnikami (art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych). Zakaz ten został rozszerzony – gdy rozpoczynała się poprzednia kadencja samorządu, ławnikami nie mogli być tylko radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników.

Funkcji wójta nie można łączyć z:

● funkcją wójta lub jego zastępcy w innej gminie,

● członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem,

● zatrudnieniem w administracji rządowej,

● mandatem posła lub senatora

– art. 27 u.s.g.

Jeżeli radnym lub wójtem zostanie poseł bądź senator, traci on mandat parlamentarny z dniem wybrania na stanowisko w samorządzie. Z kolei, gdy radny zostanie wójtem, wskutek wyboru na wójta następuje wygaśnięcie mandatu radnego (art. 247 § 5, art. 279 § 5 i art. 383 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego). Termin trzech miesięcy od objęcia stanowiska w samorządzie na rezygnację będzie więc dotyczył pozostałych funkcji.

Radny gminy, powiatu, województwa nie może również pełnić funkcji kierownika odpowiednio gminnej, powiatowej, wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a ust. 2 u.s.g., art. 23 ust. 2 u.s.p. i art. 25 ust. 2 u.s.w.). Przyjmuje się, że zakaz dotyczy jednostek organizacyjnych samorządu, w którym radny uzyskał mandat. W przypadku części z tych funkcji radny jest obowiązany złożyć wniosek o urlop bezpłatny w ciągu siedmiu dni od ogłoszenia wyników wyborów, przed złożeniem ślubowania (pisaliśmy o tym w nr. 3 z 2015 roku GSiA w artykule „Powrót do pracy sprzed wykonywania funkcji w samorządzie”). Termin trzech miesięcy od ślubowania na rezygnację będzie więc dotyczył pozostałych przypadków. Ponadto z wyroku NSA z 27 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1354/08) wynika, że w sytuacjach, gdy radny obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w ciągu siedmiu dni, może jeszcze świadczyć pracę nieodpłatnie przez trzy miesiące od ślubowania, aby np. umożliwić przejęcie zadań przez inną osobę.

Przykład

Pan Edward został radnym rady gminy. Jest też sołtysem. Czy, aby nie stracić mandatu radnego gminy, powinien zrezygnować z funkcji sołtysa?

Nie. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy (art. 5 ust. 1 u.s.g.), a nie jednostką samorządu terytorialnego. Nie ma zaś zakazu łączenia funkcji radnego z działalnością w organach sołectwa.

Polecamy serwis: Pracownicy

Działalność gospodarcza radnych

Radni nie mogą:

1) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, mienia powiatu lub mienia województwa, w których uzyskali mandat,

2) zarządzać taką działalnością,

3) być przedstawicielami lub pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności

– art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 25b ust. 1 u.s.p. i art. 27b ust. 1 u.s.w.

Z orzecznictwa NSA wynika, że zakazy te m.in. dotyczą:

● wszelkiej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. zarobkowej działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej oraz poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, a także działalności zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły); obok typowej działalności gospodarczej, zakaz obejmuje m.in. prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od samorządu, w którym radny uzyskał mandat (uchwała z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07), prowadzenie w wynajmowanym lokalu, stanowiącym mienie takiego samorządu, kancelarii adwokackiej, indywidualnej praktyki lekarskiej (wyroki z 11 października 2005 r., sygn. akt OSK 1854/05 i z 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 851/05), sprawowanie funkcji członka zarządu spółdzielni wynajmującej od samorządu lokal do prowadzenia sklepu, prezesa stowarzyszenia podnajmującego innej instytucji lokal stanowiący własność gminy czy organizującego na samorządowym obiekcie imprezy, na które trzeba kupić bilety wstępu (wyroki z 17 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2294/13; z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/11 i z 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 702/08), bycie dyrektorem oddziału, prezesem banku prowadzącego rachunek bankowy gminy (wyroki z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1164/12 i z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 718/10),

● korzystania z mienia na podstawie umów zawartych nie tylko z gminą, powiatem, województwem, lecz także ze spółką samorządową czy z podmiotem dzierżawiącym daną nieruchomość od samorządu (wyroki z 18 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1401/13 i z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 399/08),

● wykorzystywania samorządowej nieruchomości także, gdy dostęp do niej mają inne osoby (wyroki z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 415/14 i z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 715/12).

Zobacz również: Powrót do pracy sprzed wykonywania funkcji w samorządzie

Działalność gospodarcza wójtów

Wójtowie nie mogą:

1) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego (chyba że zostali zgłoszeni do objęcia stanowisk w nie więcej niż dwóch spółkach przez Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego),

2) być zatrudnieni lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność,

3) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

4) być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,

5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek,

6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego

– art. 4 w zw. z art. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej: ustawa antykorupcyjna).

Przykład

Osoba wybrana na wójta posiada w dwóch spółkach po 9% akcji wartych łącznie kilkamilionów zł oraz 20% udziałów w spółdzielni. Czy jest to zgodne z ustawą antykorupcyjną?

Tak. W myśl tej ustawy, zakazane jest posiadanie powyżej 10% akcji jednej spółki prawa handlowego. Nie ma znaczenia, w ilu spółkach dana osoba posiada akcje ani ich wartość. Ustawa antykorupcyjna nie wprowadza ograniczeń w kwestii ilości udziałów w spółdzielniach.

Wyjątek od zakazu wskazanego w pkt 1 będzie spełniony w przypadku członka rady nadzorczej, który został zgłoszony przez wymieniony w tym punkcie podmiot, jako kandydat do rady wybieranej przez walne zgromadzenie akcjonariuszy lub zgromadzenie wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (por. wyrok SN z 21 września 2006 r., sygn. akt I CSK 120/06). Okoliczność, iż skarżący bezpośrednio po wyborze na stanowisko burmistrza podjął kroki zmierzające do zbycia posiadanych udziałów w spółce (aby nie naruszać zakazu posiadania ponad 10% udziałów w spółkach prawa handlowego) – jednakże specyfika regulacji funkcjonowania grup producentów rolnych, działających w formie spółek kapitałowych, spowodowała, że do sfinalizowania tej operacji doszło po upływie siedmiu miesięcy od złożenia ślubowania – powoduje, że stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (wyrok NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 834/13). Prowadzenie działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży wytworzonych w gospodarstwie rolnym wójta produktów rolnych pochodzących z pasieki, nie stanowi działalności zakazanej przepisem art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej, bo ta działalność jest objęta wyjątkiem określonym w zdaniu drugim powołanego przepisu (wyrok NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 557/08).

Utrata stanowiska w spółce

Radni, ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów nie mogą być członkami władz zarządzających, kontrolnych, rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem:

● odpowiednio gminnych, powiatowych, wojewódzkich osób prawnych lub

● przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby (tzn. w których mają udziały).

Jeżeli wybór lub powołanie na stanowisko w takiej spółce nastąpił przed rozpoczęciem wykonywania mandatu w samorządzie, należy się zrzec stanowiska w terminie trzech miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego bądź wójta. Niewykonanie tego obowiązku oznacza utratę stanowiska w spółce z mocy prawa, a nie mandatu radnego lub wójta.

Radni nie powinni też posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji we wspomnianych spółkach. W razie niezbycia udziałów lub akcji przekraczających ten pakiet przed pierwszą sesją rady lub sejmiku, nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień – prawa: głosu, do dywidendy, do podziału majątku, poboru (art. 24f ust. 2–5 u.s.g., art. 25b ust. 3–5 u.s.p. i art. 27b ust. 3–5 u.s.w.).

JAROSŁAW ŻAROWSKI

Autor jest specjalistą z zakresu spraw samorządowych i oświatowych

Podstawy prawne:

● art. 247 § 5, art. 279 § 5, art. 383 i art. 492 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 112; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)

● art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 672; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1885)

● art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 427; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1626)

● art. 23 ust. 4, art. 25 ust. 2 i art. 27b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 596; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)

● art. 21 ust. 8, art. 23 ust. 2 i art. 25b ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 595; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)

● art. 2 pkt 6, art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (j.t. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584; ost. zm. Dz.U. z 2010 r. nr 182, poz. 1228)

● art. 5 ust. 1, art. 24a ust. 2, art. 24f, art. 25b i art. 27 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594; ost. zm. Dz.U. z 2014 r. poz. 1072)

Polecamy serwis: Organizacja