Czy istnieje obowiązek udostępniania faktury jako informacji publicznej

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ta definicja budzi wiele wątpliwości, ponieważ ustawodawca nie zdefiniował jednocześnie pojęcia sprawy publicznej. Jedynie w art. 6 u.d.i.p. wskazano na przykładowe rodzaje informacji stanowiących informację publiczną. Do informacji tych należą również te, które, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, dotyczą majątku jednostek samorządu terytorialnego. WSA w Olsztynie w wyroku z 13 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Ol 72/14) zauważył, że sposób podziału oraz sposób wydatkowania środków publicznych stanowią sprawę publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dlatego uznaje się, że, co do zasady, publiczny charakter mogą mieć dokumenty związane z wydatkowaniem środków publicznych, np. umowy, faktury, protokoły itd.

Polecamy produkt: Gazeta Samorządu i Administracji

Faktura jako nośnik informacji publicznej

Polska regulacja dostępu do informacji publicznej, w przeciwieństwie np. do regulacji odnoszących się do instytucji Unii Europejskiej, nie ogranicza pojęcia informacji publicznej wyłącznie do dokumentu. Jedynie w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. pojawiło się odwołanie do pojęcia dokumentu urzędowego, ale ze względu na otwarty katalog rodzajów informacji publicznej zawarty w art. 6 u.d.i.p. uznaje się, że udostępnieniu podlegają również informacje zawarte na innych nośnikach niż dokument urzędowy.

Do dokumentów związanych z wydatkowaniem przez samorząd środków publicznych WSA w Opolu w wyroku z 31 marca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Op 13/14) zaliczył faktury. Dokumenty tego rodzaju stanowią informację publiczną, nawet jeśli byłyby wyłącznie podstawą do dyspozycji wydatkowania środków publicznych. Faktury, choćby nie zostały wytworzone przez organ administracji publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to do tego organu bezpośrednio się odnoszą, bowiem stanowią podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

Udostępnieniu podlegają również informacje zawarte na innych nośnikach niż dokument urzędowy.

Wbrew niektórym orzeczeniom sądowym, wydaje się, że należy odróżnić informację publiczną od nośnika tej informacji. Przy wprowadzeniu takiego rozróżnienia faktura jest wyłącznie nośnikiem informacji, a pozwala stwierdzić, jaka kwota, na rzecz jakiego podmiotu oraz najczęściej na podstawie jakiej umowy została wydatkowana ze środków publicznych. Dlatego m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Gl 700/09) przyjął, że faktura czy umowa nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, ponieważ nie stanowią dokumentu urzędowego. Wyrok ten nie dotyczył jednak kwestii wydatkowania środków publicznych, stąd zawarta w nim teza nie może być wykorzystana w analizie zakresu obowiązku organu co do udostępnienia faktur, których jest adresatem. Przyjmując szeroką definicję informacji publicznej, należy raczej przychylić się do stanowiska, że faktury – zarówno co do treści, jak i formy – podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Problem anonimizacji danych

W przypadku udostępnienia faktur istotnym problemem dla organu administracji publicznej jest ustalenie, czy faktury powinny podlegać anonimizacji, a jeśli tak, to jaki jest konieczny zakres anonimizacji danych i czy pozwala to zakwalifikować wnioskowaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Potrzeba anonimizacji polegającej technicznie zwykle na tzw. wybiałkowaniu pewnych danych na kopii dokumentu, wynika najczęściej z potrzeby ochrony prywatności osoby fizycznej.

Jak jednak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), ujawnienie takich danych, jak imię i nazwisko osoby fizycznej czy nazwa przedsiębiorcy nie może być z perspektywy celu informacji publicznej kwalifikowane jako naruszenie prywatności kontrahenta organu władzy publicznej. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1510/15) uznał, że informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych na rzecz konkretnych osób świadczących usługi na rzecz administracji publicznej stanowią informację publiczną. Dopiero znajomość osoby kontrahenta organu administracji publicznej pozwala na pełną społeczną kontrolę nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom.

Zobacz również: Współpraca międzygminna a centralizacja rozliczeń VAT

WAŻNE

Ewentualna anonimizacja danych zawartych na fakturach będących podstawą wydatkowania środków publicznych nie może dotyczyć imienia i nazwiska czy nazwy podmiotu wystawiającego fakturę na rzecz organu administracji publicznej. Podobnie nie może być nią objęta kwota na fakturze czy wskazanie usługi stanowiącej podstawę wydania faktury.

Takie dane, jak adres zamieszkania osoby fizycznej czy jej numer PESEL, jeśli znalazłyby się na fakturze, mogą podlegać anonimizacji, bowiem usunięcie tych danych nie utrudnia społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych.

Dużym utrudnieniem okazuje się ocena, czy podjęcie czynności związanych z wnioskowanym udostępnieniem większej liczby faktur może pozwalać na zbiorcze zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1795/14) stwierdził, że ewentualna potrzeba dokonania anonimizacji dokumentów podlegających udostępnieniu nie powoduje, że powstaje jakościowo nowa informacja, którą można byłoby zakwalifikować jako informację przetworzoną. Ma to istotne konsekwencje dla przebiegu procedury udostępnienia informacji, bowiem, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji przetworzonej uwarunkowane jest wcześniejszym wykazaniem przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Z drugiej jednak strony, NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 792/11) ocenił, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W takim przypadku – mimo że informacja składa się z wielu informacji prostych, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku podjętych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji. Dokonanie jednak kwalifikacji informacji jako przetworzonej powinno być stosowane z dużą ostrożnością i dotyczyć raczej przypadków, w których udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymagałoby podjęcia poszukiwań określonych dokumentów (np. w zasobach archiwalnych) i skompletowania ich według kryterium wskazanego przez wnioskodawcę, nie zaś wyłącznie skopiowania istniejącego zbioru dokumentów.

Z orzecznictwa

Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, kto jest wystawcą dokumentu, lecz to, czy zawiera on informację publiczną. Dlatego domaganie się dostępu do takich dokumentów, jak faktury czy rachunki, związanych z realizacją umów finansowanych ze środków publicznych, jest w pełni uzasadnione na podstawie u.d.i.p.

Wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 66/12

KAZIMIERZ PAWLIK

radca prawny, specjalizuje się w prawie administracyjnym

PODSTAWA PRAWNA

● art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a , art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 34)

Polecamy serwis: Finanse