Planowanie dochodów i wydatków w samorządach należy poprawić

• Projekty budżetu
• Uchwalenie budżetów
• Wykonanie budżetu
• Opinia Ministerstwa Finansów

Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych (KR RIO) przygotowała, jak co roku, sprawozdanie z wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2009 roku. Część tych ustaleń może być pomocna przy opracowywaniu projektów na 2011 rok.

Projekty budżetu

Jednym z pierwszych danych, na które zwraca uwagę KR RIO, jest terminowość przedstawiania regionalnym izbom obrachunkowym projektów budżetów. Niestety, nadal nie jest z tym najlepiej.

Jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) mają obowiązek przedłożenia projektów uchwał budżetowych do zaopiniowania przez RIO do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W przypadku budżetu na 2009 rok było to 15 listopada 2008 r.

Według danych KR RIO terminowo projekt złożyło tylko 56,7% JST (rok wcześniej – 60,5%). Najbardziej zdyscyplinowane były regiony (93,8% w terminie) oraz miasta na prawach powiatu (80%).

Wśród zaopiniowanych przez RIO projektów tylko 10 otrzymało opinie negatywne. Otrzymało je sześć gmin, powiat i trzy związki komunalne. Do prawie 1000 projektów RIO miała też uwagi. Najczęstsze nieprawidłowości to:

1) brak lub niewłaściwe wskazanie źródła pokrycia deficytu budżetowego,

2) brak określenia limitu zobowiązań z tytułu zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych,

3) brak spójności pomiędzy uchwałą budżetową a jej załącznikami,

4) brak lub niepełna informacja o stanie mienia komunalnego,

5) niezaplanowanie wydatków na finansowanie obligatoryjnych zadań własnych JST,

6) planowanie wydatków na zadania niemieszczące się w katalogu zadań JST,

7) niewłaściwe lub nieprecyzyjne udzielanie upoważnień dla organu wykonawczego,

8) niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej,

9) błędy rachunkowe i pisarskie.

Uchwalenie budżetów

Przed 1 stycznia 2010 r. przepisy przewidywały, że budżet należy uchwalić do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy, albo – w uzasadnionych przypadkach – do 31 marca. W przypadku budżetu na 2009 rok prawie 75% JST zmieściło się w pierwszym terminie.

W związku z nieuchwaleniem budżetu przez JST w ustawowym terminie RIO ustaliły budżety dla dwóch gmin i trzech związków komunalnych.

Czytaj także: Przygotowanie i zmiana budżetu samorządowego krok po kroku>>

Wykonanie budżetu

W 2009 roku JST zrealizowały dochody w 97,6%. Na niepełne wykonanie planu wpływ miało przede wszystkim niższe aż o 7,2% wykonanie dochodów z tytułu dotacji celowych. Niższe były też dochody własne (98,5%). Mimo kryzysu finansowego równe bądź wyższe od planowanych były dochody o charakterze podatkowym.

Wyższe od planowanych dochody miała tylko Warszawa (105,5% planu). W pozostałych typach JST dochody w odniesieniu do planu wyniosły:

● 92,5% w województwach,

● 98,2% w powiatach,

● 98,5% w miastach na prawach powiatu,

● 97,3% w gminach.

Dane KR RIO potwierdzają negatywny wpływ kryzysu finansowego na dochody samorządów. Co prawda dochody zwiększyły się w 2009 roku, ale niska była dynamika tego wzrostu (realnie było to 5,1%). Najbardziej w stosunku do lat poprzednich wzrosły dochody województw (realnie o 50,9%). Natomiast spadek odnotowała Warszawa (realnie o 4,9%). Wzrost dochodów województw związany był przede wszystkim z zarządzaniem przez nie środkami unijnymi.

W przypadku dochodów własnych, które przesądzają o samodzielności ekonomicznej jednostek oraz dotacji celowych, plan przekroczyła tylko Warszawa (106,4%) oraz województwa samorządowe (102,3%). W pozostałych typach JST wykonanie ukształtowało się na poziomie:

● 96,2% w gminach,

● 97,4% w powiatach,

● 98,1% w miastach na prawach powiatu.

Struktura dochodów różniła się znacznie w samorządach poszczególnych województw. Najwyższy udział dochodów własnych osiągnęły JST województwa mazowieckiego (65,4%), przede wszystkim dzięki Warszawie (84%), ale wskaźnik ten także wśród gmin i powiatów regionu był wyższy od przeciętnej (gminy: 52,1% w stosunku do średniej 46,3%, powiaty: 36,2% – 28,8%). Zdecydowanie wyższe od przeciętnej dochody własne osiągnęło także województwo (67,1% w stosunku do 32,4%). Jedynie miasta na prawach powiatu na Mazowszu miały sytuację gorszą od przeciętnej (54,3% w stosunku do 61,9%).

Ponad 50% udziału dochodów własnych osiągały ponadto samorządy w województwach śląskim (57,3%) i dolnośląskim (55,3%). Natomiast najniższe dochody własne miały jednostki w Podkarpackiem (33,8%), Lubelskiem (33,9%) i Świętokrzyskiem (35,9%).

Także wydatki JST w 2009 roku były niższe od zaplanowanych (92,6%).Wydatki majątkowe, tak jak i we wcześniejszych latach, wykonano w stopniu niższym (82,2%) niż wydatki bieżące (95%). Najniższe procentowo wydatki zrealizowały województwa (88,7%). Pozostałe typy JST wykonały je na poziomie ok. 90%.

Wyższy stopień realizacji dochodów niż wydatków spowodował, że deficyt budżetowy wyniósł tylko 57,5% planu i stanowił 8,4% zrealizowanych dochodów. Deficyt w 2009 r. odnotowały wszystkie typy JST.

Osiągnięty w 2009 r. szybszy wzrost wydatków (12,1%) niż dochodów (5,1%) przyczynił się do wzrostu łącznej kwoty wliczanych do długu publicznego zobowiązań JST. Na koniec 2009 r. łączna kwota zadłużenia samorządów to prawie 40,3 mld zł. W relacji do dochodów dało to 26% (o 5,8% więcej niż w 2008 r.).

Wzrost wskaźnika zadłużenia wystąpił we wszystkich typach JST poza województwami samorządowymi, które osiągnęły w stosunku do 2008 roku ponad 50% wzrost dochodów. Najbardziej zwiększyło się zadłużenie Warszawy (o 17,8%) i miast na prawach powiatu (o 9,8%). Przeciętna relacja ich zobowiązań do dochodów wyniosła odpowiednio 39,8% oraz 36,6%.

We wszystkich regionach zwiększyło się zadłużenie, ale najbardziej wzrosło ono w województwach bardziej rozwiniętych gospodarczo. Przeciętna relacja długu do dochodów najbardziej wzrosła w województwach mazowieckim (o 11,4%) i dolnośląskim (o 10,6%). Te regiony należą też do najbardziej zadłużonych. Na drugim końcu są województwa podlaskie (15,9%) i świętokrzyskie (17,3%).

Według KR RIO wyraźnie widoczny związek wskaźnika zadłużenia ze stopniem zamożności JST oraz przeciętnie niewysoki, daleko odbiegający od ustawowej granicy 60% poziom zadłużenia JST, świadczą o umiejętności realnej oceny możliwości spłaty zaciąganych przez te jednostki zobowiązań. Tworzy to pozytywny obraz sposobu gospodarowania środkami publicznymi przez większość JST, czego wyrazem był niewysoki 5,4% udział samorządów w tworzeniu długu publicznego państwa, mimo że jednostki te gospodarują dochodami sięgającymi 56,5% poziomu dochodów uzyskiwanych przez budżet państwa, a ich wydatki budżetowe równe są 56,3% wielkości wydatków realizowanych przez budżet państwa.

Czytaj także: Co powinno zawierać sprawozdanie z wykonania budżetu>>

Opinia Ministerstwa Finansów

Ministerstwo Finansów dokonało własnej analizy sprawozdań budżetowych JST z lat 2004–2008. Badanie potwierdziło coroczne dane RIO, że występują duże różnice pomiędzy wielkościami planu i wykonania zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków. Ministerstwo przypomina, że dane ze sprawozdań JST są podstawą dla prognozowania wyników samorządów na potrzeby Programu Konwergencji (patrz: ramka).

Dlatego minister finansów Jacek Rostowski zwrócił się do prezesów RIO, by poświęcili szczególną uwagę planowaniu dochodów i wydatków w samorządach.

PROGRAM KONWERGENCJI

Program Konwergencji jest dokumentem zawierającym ocenę gospodarki pod kątem spełniania kryteriów z Maastricht, od których zależy m.in. wprowadzenie w Polsce euro. Jest to pięć warunków, które powinna spełniać gospodarka kraju aspirującego do przystąpienia do strefy euro, czyli kryteria:

1) długoterminowej stopy procentowej,

2) stabilności cen,

3) wahań kursu walutowego,

4) fiskalnego – deficyt finansów publicznych nie może przekroczyć 3% PKB, a dług – 60% PKB,

5) zgodności legislacji.

Ponadto Program Konwergencji zawiera ogólne założenia i cele polityki makroekonomicznej, ocenę bieżącej sytuacji i prognozy, strategię i cele rządu, a także opis ryzyka. Obecnie w programie tym zapisano, że dług publiczny w relacji do PKB wyniesie w 2010 r. – 53,1%, w 2011 r. – 56,3%, a w 2012 r. – 55,8%.