Koronawirus a możliwość odbywania sesji on-line na podstawie specustawy

Nowa regulacja ustawowa

Uchwalona przez Sejm w dniu 28 marca 2020 r. ustawa o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw  - określana medialnie jako „tarcza antykryzysowa” – zawiera szereg rozwiązań szczególnych dotyczących łagodzenia skutków gospodarczych i społecznych związanych z występowaniem w Polsce wirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę COVID-19. Szereg zaproponowanych zmian dotyczy także funkcjonowania szeroko rozumianej administracji publicznej. Wśród nich na szczególną uwagę zasługuje przepis dotyczący funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Polecamy: Ekskluzywny pakiet – Komentarze Złota seria

Zgodnie z nowododanym do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw [dalej: specustawa] art. 15 zzx w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Powyższe przepisy stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Szczególny charakter regulacji

Uchwalone przepisy mają charakter regulacji szczególnej. Wynika to z faktu, iż wprowadzone zmiany nie zostały dodane do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych, lecz do ustawy zawierającej – jak wynika już z samej jej tytułu - rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Szczególny charakter tych regulacji wynika także z tego, że mogą być one stosowane wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Wynika z tego jednoznacznie, iż zdalny tryb obradowania nie będzie możliwy po zakończeniu obecnie trwającego stanu epidemii, o ile w jego miejsce nie zostanie wprowadzony czas zagrożenia epidemiologicznego.

Powyższe dowodzi, iż zdaniem ustawodawcy na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów samorządowych nie ma podstaw prawnych do zdalnego trybu obradowania. Dodatkowo potwierdza to fragment uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, w którym projektodawcy wyraźnie wskazują na „(…) wprowadzenie możliwości zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć przez kolegialne organy w jednostkach samorządu terytorialnego (rady, sejmiki i zarządy) oraz w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych (kolegium).[wytł. M.K.]”.

W konsekwencji dotychczasowe sesje prowadzone w trybie zdalnym oraz podjęte na nich uchwały uznać należy za niezgodne z obowiązującymi przepisami. To samo odnieść należy do stanowisk niektórych organów nadzoru dopuszczających taką możliwość.

Bądź na bieżąco, czytaj nasz [RAPORT] KORONAWIRUS - podatki, prawo pracy, biznes

Powyższe twierdzenia mają także istotne znaczenie w kontekście ewentualnych prób stosowania powyższego trybu w sytuacji normalnego funkcjonowania struktur samorządowych, tj. w sytuacji braku stanu zagrożenia epidemiologicznego czy stanu epidemii.

Jednocześnie podkreślić należy, iż nowe rozwiązania nie zostały ograniczone pod względem przedmiotowym. Oznacza to, iż ustawodawca nie wyłączył wprost możliwości podejmowania w tym trybie jakichkolwiek spraw należących do właściwości organów wymienionych w art. 15 zzx. Pojawia się jednak pytanie czy wymogi szczególne wynikające z innych ustaw – np. aktywny udział mieszkańców w podejmowaniu niektórych uchwał (udział mieszkańców w debacie nad raportem o stanie gminy poprzedzającym podjęcie uchwały w sprawie udzielenie wotum zaufania) – nie stoją na przeszkodzie zastosowania tego trybu we wszelkich sprawach.

Dyskusyjne rozwiązania ustawowe

Uchwalone zmiany w specustawie rodzą szereg wątpliwości interpretacyjnych, zwłaszcza przy porównaniu ich z dwoma innymi przepisami dotyczącymi funkcjonowania w trybie zdalnym innych organów administracji publicznej. Zgodnie z tymi przepisami – dotyczącymi kolegialnych organów administracji publicznej oraz Rady Ministrów – w szczególnie uzasadnionych przypadkach organy te mogą zdecydować o odbyciu swoich posiedzeń przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, co obejmuje w szczególności:

1) transmisję posiedzenia w czasie rzeczywistym pomiędzy uczestnikami posiedzenia danego organu,

2) wielostronną komunikację w czasie rzeczywistym, w ramach której uczestnicy posiedzenia danego organu mogą wypowiadać się w toku jego posiedzenia;

– z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa.

Dodatkowo w przypadku kolegialnych organów administracji publicznej – innych niż Rada Ministrów – wprowadzono możliwość podejmowania rozstrzygnięcia także w trybie obiegowym (w przypadku Rady Ministrów taka możliwość istnieje już na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów).

Należy przy tym przyjąć, iż powyższe przepisy dotyczące kolegialnych organów administracji publicznej nie odnoszą się do organów wymienionych w art. 15zzx specustawy, w tym do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Porównanie powyższych regulacji rodzi pytanie o relację znaczeniową pomiędzy „wykorzystaniem środków porozumienia się na odległość” a „użyciem środków komunikacji elektronicznej”. Pierwsze z przytoczonych określeń – mające zastosowanie do organów samorządowych – zdaje się mieć zdecydowanie szerszy zakres znaczeniowy i obejmować także inne formy porozumienia się na odległość, aniżeli tylko „środki komunikacji elektronicznej”. Do środków porozumienia się na odległość zaliczyć chociażby można rozmowy telefoniczne.

Środki komunikacji elektronicznej należy natomiast interpretować przez pryzmat ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, w której zostały one zdefiniowane jako rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną.

Wobec powyższego literalna wykładnia nowych przepisów może prowadzić do zaskakującego wniosku, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogłyby procedować i podejmować rozstrzygnięcia w formie wielostronnej rozmowy telefonicznej. Forma taka zdaje się nie spełniać jednak szeregu innych wymogów, które systemowo należałoby postawić przed tego typu organem.

W przypadku organów samorządowych dziwić może także brak wymogu „zachowania niezbędnych zasad bezpieczeństwa”, który wprowadzony został w dwóch pozostałych przepisach umożliwiających procedowanie w trybie zdalnym.

Czego brakuje w nowych przepisach?

Uchwaloną przez Sejm regulację szczególną uznać należy za niepełną, co skutkować może szeregiem sporów interpretacyjnych w praktyce.

Zasadnie zwracał na to uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że „brak jest (…) przepisów określających zasady obradowania i głosowania w sposób zdalny. (…)Projektowana ustawa nie reguluje szczegółowo tych kwestii, co może mieć wpływ na ocenę legalności uchwał podjętych przez organy stanowiące gmin w trybie zdalnym, w tym aktów prawa miejscowego określających prawa i obowiązki obywateli.”.

Ustawodawca powinien w szczególności – wzorem innych przepisów dotyczących trybu zdalnego – zastrzec, że tryb zdalny może być stosowany z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej umożliwiających komunikację w czasie rzeczywistym lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania), z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa.

Jednocześnie w specustawie powinien znaleźć się przepis jednoznacznie stanowiący, że zdalny tryb obradowania możliwy jest niezależnie od tego, czy taki tryb procedowania lub podejmowania uchwał został określony w aktach wewnętrznych regulujących funkcjonowanie organów, o których mowa w art. 15zzx, w tym w statucie jednostki samorządu terytorialnego czy związku jednostek samorządu terytorialnego. Analogiczne rozwiązanie zastosowano chociażby w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania niektórych podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, które wprowadziło tryb zdalny w pracach niektórych organów uczelni wyższych.

Brak tego typu przepisu skutkować będzie wątpliwościami czy zastosowanie zdalnego trybu procedowania możliwe jest bez uprzedniej zmiany statutu w trybie „tradycyjnym” po wejściu w życie nowelizacji ustrojowego aktu prawa miejscowego. Ewentualny spór dotyczyć będzie także wpływu naruszenia regulacji statutowych na legalność podejmowanych uchwał – czy naruszenia te stanowić będą nieistotne naruszenie prawa.

Celem rozwiązania ewentualnych wątpliwości w specustawie powinien się także znaleźć przepis jednoznacznie stanowiący, że warunkiem zastosowania zdalnego trybu obradowania jest posiadanie przez każdego członka organu, o którym mowa w art. 15zzx, odpowiednich warunków technicznych.  W przypadku ich braku odpowiednie warunki powinien zapewnić urząd obsługujący dany organ. Nie może być bowiem tak, że brak komputera czy komputera spełniającego odpowiednie wymagania techniczne albo połączenia internetowego wyklucza któregokolwiek z członków organu kolegialnego – zwłaszcza radnego – z możliwości udziału w posiedzeniu i podejmowaniu rozstrzygnięć. Jeżeli taka możliwość nie zostanie zagwarantowana organ powinien procedować w trybie „tradycyjnym”.

W specustawie powinny się także znaleźć przepisy jednoznacznie wskazujące, że do posiedzeń w trybie zdalnym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, związków jednostek samorządu terytorialnego oraz związków metropolitalnych stosuje się obowiązek transmitowania i utrwalania ich przebiegu za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz obowiązek publikacji imiennych wykazów głosowań członków tych organów. Nagrania posiedzeń oraz imienne wykazy głosowań powinny być udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej danej jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego, związku metropolitalnego oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Powyższa regulacja jednoznacznie przesądziłaby o tym, że tryb zdalny możliwy jest wyłącznie przy wykorzystaniu rozwiązań technologicznych gwarantujących realizację powyższych wymogów. Jeśli zatem wykorzystywane rozwiązania technologiczne nie pozwalałyby na rejestrację obrazu i dźwięku z prowadzonych obrad – co wymagałoby rejestracji wizerunku każdego z uczestniczących w sesji radnych – tryb zdalny nie byłby możliwy. Powyższe jest szczególnie istotne w kontekście zagwarantowania, że w obradach prowadzonych w trybie zdalnym uczestniczą wyłącznie osoby do tego uprawnione. Jednocześnie pozwoli to na późniejszą kontrolę społeczną podejmowanych rozstrzygnięć.

Zasadnym wydaje się wyłączenie w przypadku zdalnego trybu procedowania stosowania art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Brak tego wyłączenia może oznaczać konieczność zapewnienia odpowiednich warunków technicznych także przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych (w tym sołtysom), co znacząco mogłoby utrudnić zastosowanie tego trybu w wielu gminach.

Podsumowanie

Wprowadzenie zdalnego trybu procedowania jest reakcją na postulaty części środowisk samorządowych, które sygnalizowały obawy związane z przeprowadzeniem obrad w trybach dotychczasowych. Ustawodawca mając do wyboru różne rozwiązania prawne (por. M. Kiełbus, „Koronawirus a funkcjonowanie organów stanowiących JST. Propozycje rozwiązań systemowych i środki tymczasowe”) zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania kontrowersyjnego. Jednocześnie uchwalone przepisy zdają się być niewystarczające celem zagwarantowania prawidłowego trybu procedowania przez organy kolegialne.

Należy mieć nadzieję, że przepisy te zostaną jeszcze zmienione na etapie prac senackich.

Bez względu na ich ostateczny kształt należy podkreślić, że stosowanie trybu zdalnego ma charakter fakultatywny. Decyzja przewodniczącego danego organu kolegialnego o jego zastosowaniu powinna być poprzedzona dogłębną analizą wszelkich okoliczności mogących wpłynąć na zorganizowanie i przeprowadzenie obrad w sposób zdalny. W ten sposób powinny być podejmowane jedynie rozstrzygnięcia w sprawach pilnych, które nie mogą – ze względów prawnych bądź faktycznych – zaczekać do zakończenia stanu epidemii pozwalającego na tradycyjne obradowanie w sposób stwarzający poczucie bezpieczeństwa epidemiologicznego dla wszystkich członków organu.

W przyszłości należy natomiast powrócić do rzetelnej dyskusji na temat funkcjonowania samorządowych organów kolegialnych w sytuacjach nadzwyczajnych celem wypracowania rozwiązań systemowych.

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl