Nowelizacja samorządowych ustaw ustrojowych

Dnia 30 marca 2017 r. grupa posłów klubu Nowoczesna wniosła do Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw. Celem wnioskodawców jest „wprowadzenie do polskiego systemu prawnego możliwości wykonywania przez mieszkańców gminy, powiatu oraz województwa inicjatywy uchwałodawczej”.

Proponowane regulacje

Projekt zakłada zmiany we wszystkich trzech samorządowych ustawach ustrojowych (tj. ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa) poprzez dodanie do nich – w głównej mierze – nowego rozdziału dotyczącego prawa lokalnej inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców – odpowiednio – gminy, powiatu, województwa.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano ponadto, że jego przepisy znacząco ograniczają wymogi stawiane organizatorom inicjatywy uchwałodawczej w stosunku do wymogów stawianych przez ustawę o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, organizatorom inicjatywy ustawodawczej. Projektodawcy wskazali jednak, że skorzystali z niektórych uregulowań zawartych w tej ustawie.

I tak proponuje się, aby z inicjatywą uchwałodawczą przez złożenie podpisów pod projektem uchwały mogła wystąpić grupa mieszkańców – odpowiednio gminy, powiatu, województwa – mających prawo wybierania radnych do – odpowiednio – rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa. Minimalna liczba mieszkańców została ustalona na następujących poziomach:

1. 100 osób w gminach do 5 000 mieszkańców;
2. 200 osób w gminach do 20 000 mieszkańców;
3. 300 osób w gminach powyżej 20 000 mieszkańców;
4. 500 osób w powiatach lub miastach na prawach powiatu nie będącego siedzibą wojewody lub władz samorządowych województwa;
5. 1 000 osób w województwach lub miastach będących siedzibą wojewody lub władz samorządowych województwa.

Jednocześnie projektodawcy proponują odesłanie do statutu danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie spełniania wymogów przez wnoszony projekt uchwały. We wniesionym projekcie ustawy nowelizującej uregulowano również w sposób szczegółowy procedurę wnoszenia projektu uchwały, począwszy od etapu przygotowania projektu uchwały, przez utworzenie komitetu inicjatywy uchwałodawczej, zbieranie podpisów pod projektem i złożenie zawiadomienia  o utworzeniu komitetu wraz z przedłożeniem projektu uchwały, na rozpatrzeniu projektu przez organ stanowiący JST w odpowiednim terminie skończywszy.

Proponuje się również dodanie do każdej z samorządowych ustaw ustrojowych przepisu stanowiącego, że kto przemocą, groźbą bezprawną lub podstępem przeszkadza w wykonywaniu inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców – odpowiednio – gminy, powiatu lub województwa albo przez nadużycie stosunku zależności wywiera wpływ na jej wykonywanie – podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5.

Obecnie projektowi został nadany numer druku (druk nr 1500) i dnia 20 kwietnia 2017 r. skierowano go do I czytania na posiedzeniu Sejmu.

Zobacz również: Prawo administracyjne

Próba oceny

Projektowane rozwiązania należy ocenić negatywnie choćby wyłącznie z tego powodu, że ewentualne wprowadzenie regulacji prawnych w zakresie prawa lokalnej inicjatywy uchwałodawczej powinno uwzględniać konstytucyjnie przyznaną samodzielnością JST,  a tym samym regulacje takie powinny cechować się jak największą elastycznością działania w tym zakresie i umożliwić JST samodzielne kształtowanie tego prawa. Proponowane rozwiązania natomiast uniemożliwiają jednostkom samorządu terytorialnego dokonywanie jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie.

Jednocześnie negatywnie należy ocenić brak jakichkolwiek przepisów przejściowych w stosunku do obowiązywania w czasie dotychczasowych regulacji prawnych przyznających w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego ich mieszkańcom prawo lokalnej inicjatywy uchwałodawczej, zwłaszcza w odniesieniu do toczących się na ich podstawie procedur uchwałodawczych na złożonym projektem uchwały.

Negatywnie ocenić należy również umieszczenie w przepisach samorządowych ustawach ustrojowych przepisu karnego dotyczącego uniemożliwiania korzystania przez mieszkańców z lokalnej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Abstrahując od poprawności i celowości wprowadzenia takiego przepisu, należy powziąć wątpliwość, czy przepisy samorządowych ustaw ustrojowych są miejscem, w którym umieszczane powinny być jakiekolwiek przepisy o charakterze stricte karnym.

Zaskakujące jest również stwierdzenie projektodawców, iż „wprawdzie obecnie nie ma prawnych przeszkód by zagadnienie to było uregulowane w statutach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, ale niestety samorządy nie korzystają z takiej możliwości”. Rolą przepisów określających ustrój JST – biorąc pod uwagę konstytucyjnie przyznaną JST samodzielność – nie ma być bowiem odgórne narzucenie, że dopuszczalne jest korzystanie przez mieszkańców z lokalnej inicjatywy uchwałodawczej, a umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielne kształtowanie treści tego prawa na swoim terenie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż obecnie obowiązujące przepisy prawa nie zawierają wyraźnej podstawy do podejmowania przez organy stanowiące JST uchwał w tym zakresie. W związku z brakiem wyraźnych regulacji prawnych dotyczących przedmiotowej kwestii, oceniane są one w rozbieżny sposób zarówno przez organy nadzoru nad działalnością JST, jak również sądy administracyjne.

Niektóre organy nadzoru, a także niektóre składy orzekające sądów administracyjnych wskazują na brak możliwości podejmowania uchwał bez wyraźnej podstawy prawnej w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. III SA/Wr 584/05, prawomocny), wskazał na brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji odnoszących się do przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał, co ocenić należy jako wybór ustawodawcy. Jego milczenie należy interpretować w tym przypadku jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. W wyroku tym Sąd wskazał ponadto, że pominięcie przez ustawodawcę tak silnego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy nie powinno być traktowane jako pozostawienie wolnego pola regulacjom statutowym, lecz jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Jednocześnie w wyroku z dnia 28 października 2008 r. (sygn. II SA/Ol 737/08, prawomocny) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w statucie rada gminy może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy pod warunkiem jednak, iż nie naruszają one przepisów ustaw. Zasada ta wprost wynika z unormowań zawartych w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Użyty w treści tego przepisu zwrot "w granicach ustaw" oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień dalej idących niż uprawnienia wynikające z ustawy zwykłej. Jak wskazał w tym wyroku Sąd, w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał. Również Wojewoda Warmińsko-Mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2012 r. (nr PN.4131.208.12) wskazał, że granice udziału mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy jak też podejmowaniu rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja RP oraz ustawa o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy.

Pomimo tego, że powyższe orzeczenia sądów administracyjnych i organów nadzoru nie stanowią większości w występujących poglądach, wskazują one na występowanie istotnego problemu w zakresie intepretowania przepisów prawa, których celem powinno być wyrażanie przez wszystkie organy władzy publicznej jednolitego stanowiska. Co prawda, przeważająca część poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego podziela tezy przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny już w 1995 r. w wyroku z dnia 17 listopada (sygn. SA/Wr 2515/95,), w którym to sąd stwierdził, że „rada gminy może w statucie gminy określić organy i podmioty, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady”. Także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gminnym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1887/13).

Również w doktrynie wskazuje się, że obecnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczają podejmowanie aktów prawnych w zakresie innym niż wyraźnie wskazany w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych formach partycypacji społecznej (por. np. M. Augustyniak, Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców jako forma partycypacji społecznej w jednostkach samorządu terytorialnego – wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, B. Dolnicki (red.), Warszawa 2014, s. 362, gdzie autorka wskazuje, że „przyznanie mieszkańcom możliwości występowania z inicjatywą uchwałodawczą nie rodzi obecnie wątpliwości prawnych”). Autorzy ci dostrzegają jednak wątpliwości interpretacyjne w przedmiotowym zakresie.

Propozycja uregulowania w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej była już w przeszłości przedmiotem prac legislacyjnych. W poprzedniej, tj. VII kadencji Sejmu RP rozpatrywany był projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699). Wśród proponowanych w tymże projekcie rozwiązań znajdowała się również grupa przepisów będących – jak wskazano w uzasadnieniu do projektu – odpowiedzią na licznie pojawiające się głosy środowisk samorządowych w tym zakresie, nowelizujących ustawę o samorządzie gminnym, ustawę o samorządzie powiatowym oraz ustawę o samorządzie województwa w zakresie wprowadzenia prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.  Proponowane w 2013 r. zapisy w tym zakresie miały jednak na celu wprowadzenie obowiązku uwzględnienia w statutach jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech szczebli tego prawa.

Podsumowanie

Proponowane rozwiązania polegające na wprowadzeniu umożliwienia mieszkańcom JST korzystania z lokalnej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej należy ocenić negatywnie zwłaszcza z powodu braku pozostawienia jednostkom samorządu terytorialnego możliwości samodzielnego kształtowania regulacji w tym zakresie. Tym samym wprowadzenie ewentualnych regulacji do samorządowych ustaw ustrojowych w powyższym zakresie powinno z jednej strony pozwolić (czy też wyraźnie potwierdzić dotychczasową możliwość takiego działania) jednostkom samorządu terytorialnego samodzielnie uregulować warunki i tryb korzystania przez swoich mieszkańców z takiego prawa, a z drugiej zaś strony wypowiedzieć się co do dalszego obowiązywania dotychczasowych lokalnych regulacji prawnych w tym zakresie.

Mateusz Karciarz

prawnik, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna spółka komandytowa w Poznaniu

www.ziemski.com.pl

Artykuł pochodzi z Portalu: www.prawodlasamorzadu.pl