Alkoholowe problemy gminy

Zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustala rada gminy w uchwale. Podstawą prawną dla działania rady w tym zakresie jest art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej: u.w.t.p.a.).

Uchwała rady gminy określająca zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest aktem prawa miejscowego.

Jak rozumieć termin "zasady usytuowania"

Przez pojęcie "zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie. W szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Tak wskazał m.in. NSA w wyroku z 6 maja 1994 r. (sygn. akt SA/Gd 2824/93).

Jednocześnie, jak wskazał NSA w cytowanym orzeczeniu, od zasad usytuowania punktów należy odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W uchwale podjętej na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada nie powinna także określać zasad budowy obiektów, w których alkohol ma być sprzedawany (podawany). Te są bowiem regulowane przepisami prawa budowlanego.

Zobacz: Ustrój i jednostki

Powierzchnia sklepu monopolowego

Rada gminy dysponuje dużym zakresem władztwa prawotwórczego w przedmiocie wyboru i określenia tzw. obiektów chronionych, dzięki czemu ma prawny i faktyczny wpływ na kształtowanie się przestrzennej siatki usytuowania na terenie gminy punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Jednocześnie rady gminy powinny mieć na uwadze, przy podejmowaniu analizowanych uchwał, skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży napojów alkoholowych.

Natomiast z upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. nie można wyczytać kompetencji rady gminy do ustalania maksymalnej czy też minimalnej powierzchni sklepu monopolowego.

Zwrócił na to uwagę m.in. wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 lipca 2019 r. (zn. PN-II.4131.358.2019). Organ nadzoru zakwestionował w nim postanowienia podjętej przez radę gminy Drelów uchwały "w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania tych napojów".

Z ORZECZNICTWA

Zakaz usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem na terenie określonych nieruchomości zostały unormowane przez ustawodawcę. W konsekwencji rada gminy nie może regulować w akcie prawa miejscowego. Taka uchwała stanowiłaby bowiem powtórzenie bądź modyfikację przepisów rangi ustawowej.

Wyrok WSA w Lublinie z 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 545/18

Rada gminy w § 3 ust. 4 tej uchwały postanowiła, że "Minimalna powierzchnia użytkowa sklepu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% (z wyjątkiem piwa) powinna wynosić 20 m²."

W ocenie organu nadzoru powyższy zapis uchwały nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a zatem wprowadzenie tego rodzaju postanowień pozbawione jest podstaw prawnych. "Z brzmienia art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. wynika bowiem, że kompetencje rady gminy ograniczone zostały do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności" - wskazał wojewoda. "Zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. upoważnienie do ustalenia »zasad usytuowania miejsc« podlegać musi ścisłej wykładni językowej. Tak więc usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie" - argumentował organ nadzoru.

Jak mierzyć odległość od obiektu chronionego do sklepu monopolowego

Jednym z problemów, na który rady gmin natrafiają przy podejmowaniu uchwał na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., jest prawidłowe określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy miejscem chronionym a miejscem, w którym alkohol jest sprzedawany (podawany). Wskazuje na to liczne orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów.

Przykładowo można tutaj wskazać rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 3 października 2018 r. (zn. NK-I.4131.153.2018.TDOM).

W kontrolowanej uchwale rada postanowiła, że "punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych musi być usytuowany w odległości większej niż 50 m od placówek oświatowych, obiektów sakralnych, wyodrębnionych placów zabaw dla dzieci". Równocześnie w uchwale sprecyzowano, że wspomniana "odległość powinna być mierzona od drzwi wejściowych punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do odpowiednio drzwi wejściowych obiektów lub do wejścia na plac zabaw".

W ocenie wojewody ww. sposób mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży alkoholu a obiektami lub terenami chronionymi nie spełnia wymaganych przy tworzeniu aktów prawa miejscowego standardów precyzyjności. Organ wskazał, że zasadnicza wada kwestionowanej regulacji sprowadza się do nieokreślenia przez lokalnego prawodawcę sposobu mierzenia odległości między drzwiami wejściowymi do obiektów czy wejściem na teren chroniony a miejscami podawania lub sprzedaży napojów alkoholowych.

Brak zawarcia w uchwale rady gminy w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych regulacji co do sposobu mierzenia odległości od takich miejsc do obiektów czy terenów chronionych może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania tej odległości. Tego rodzaju wada legislacyjna musi być traktowana jako przypadek istotnego naruszenia prawa.

Tymczasem odległości te powinny być określone i to w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości, mogą to być np. osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych lub inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych. Wojewoda podkreślił, że zasady mierzenia powinny być tak określone, aby organ wydający zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Wskazał, że nakaz ten należy wyprowadzić z zasad prawidłowej legislacji, mającej w polskim systemie prawnym ugruntowaną pozycję konstytucyjną. Zasady te wymagają, aby w akcie prawa miejscowego, a taki charakter ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała, przepisy były redagowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm.

Sprzeczność uchwały z gminnym programem antyalkoholowym

Uchwała rady gminy w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinna być zgodna z realizowanym w danej jednostce samorządu terytorialnego programem profilatyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jeżeli pomiędzy uchwałą, a programem istnieje sprzeczność, to jest to podstawa do unieważnienia uchwały.

Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo. Przykładowo wskazać można tutaj wyrok WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 347/19).

W rozpatrywanej przez sąd administracyjny sprawie rada gminy postanowiła zmniejszyć minimalną odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od terenów i obiektów chronionych z 50 m do 20 m.

Stwierdzając nieważność tych postanowień uchwały WSA w Szczecinie wskazał, że co prawda rada gminy ma pewien zakres swobody w stanowieniu norm prawnych, wynikający m.in. z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia usytuowania punktów sprzedaży i podawania alkoholu, to jednak swoboda ta jest ograniczona między innymi celami, które przepisy prawa miejscowego, dotyczące tego zagadnienia powinny realizować.

Cele te wynikają zarówno z treści samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i z uchwalanego przez radę gminy programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W konsekwencji, w ocenie WSA w Szczecinie, nie jest dopuszczalne takie usytuowanie miejsc spożycia i podawania alkoholu względem miejsc chronionych, wymienionych w art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a., które nie wynika z założeń gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych bądź pozostaje z nim w sprzeczności.

Brak opinii jednostki pomocniczej

Rada gminy przed podjęciem uchwały w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.

Jak wynika z rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów ustalenie przez radę gminy zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu na terenie gminy, bez uprzedniego zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy, stanowi istotne naruszenie prawa.

Przykładowo wskazać można tutaj rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 18 lipca 2018 r. (zn. KN-I.4131.1.312.2018.3).

Z ORZECZNICTWA

Podjęcie przez radę gminy uchwały, z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania uprawnionemu ustawowo organowi, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2586/12

Organ nadzoru wskazał w nim, że rada gminy:

• ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) - art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a.;
• może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń wydawanych na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a.);
• ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a.);
• może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 4 u.w.t.a.).

Jednocześnie wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a., przed podjęciem którejkolwiek z uchwał podejmowanych na podstawie art. 12 ust. 1-4 u.w.t.p.a.), rada gminy zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. "Użycie przez ustawodawcę sformułowania »zasięga« oznacza, że uzyskanie opinii przed podjęciem uchwały jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy" - wskazał wojewoda wielkopolski.

Zygmunt Bołtowicz

wieloletni pracownik administracji, prawnik, ekspert w dziedzinie finansów publicznych oraz gospodarki komunalnej

Podstawa prawna

• art. 12, art. 14 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2137; ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 730)