Stanowisko pracownika samorządowego a prowadzenie innej działalności

Naturalnie nie każdy pracownik samorządowy będzie zmuszony zrezygnować z prowadzonej wcześniej działalności – wszystko zależy od tego, jakie stanowisko w samorządzie będzie piastował. Im wyższe funkcje, tym więcej ograniczeń dla możliwości dorobienia do pensji.

Przyszły pracownik samorządowy musi liczyć się z koniecznością spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa).

Redakcja poleca: Ściąga Kadrowego - Dodatkowe wynagrodzenie roczne dla pracowników jednostek sfery budżetowej (PDF)

Do podstawowych obowiązków każdego samorządowca należy:

● przestrzeganie Konstytucji RP i innych przepisów prawa,

● wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie,

● udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony – jeżeli prawo tego nie zabrania,

● dochowanie tajemnicy ustawowo chronionej,

● zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami,

● zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim,

● stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.

Pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych (art. 30 ustawy). Oznacza to, że:

● ustawa nie ustanawia generalnego zakazu podejmowania dodatkowych zajęć przez urzędników samorządowych,

● nie wymaga zgody przełożonego na ich podejmowanie,

● zabrania podejmowania tylko takich zajęć, które są sprzeczne bądź związane z obowiązkami służbowymi pracownika samorządowego lub z jego obowiązkami wynikającymi z ustawy.

Ponadto zajęcia dodatkowe nie mogą wywoływać uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność oraz nie mogą być sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z samej ustawy, a dotyczącymi wszystkich pracowników samorządowych.

Czytaj także: Dodatek funkcyjny pracownika samorządowego>>

PRZYKŁAD

Czy pracownik zatrudniony w urzędzie miasta może na podstawie umowy zlecenia prowadzić szkolenia zawodowe w prywatnej firmie? Czy o takiej pracy powinien poinformować pracodawcę?

Dodatkowa praca, po pierwsze, nie powinna kolidować z obowiązkami służbowymi, jakie pracownik ten wykonuje w charakterze pracownika samorządowego, a po drugie – prowadzenie szkoleń nie może budzić podejrzeń o stronniczość pracownika. Taka dodatkowa praca może być zatem wykonywana przez samorządowca, pod warunkiem że nie narusza tych podstawowych zasad.

W przypadku gdy nadprogramowa działalność mieści się w granicach prawa, pracownicy samorządowi mogą podejmować dodatkową pracę lub wykonywać usługi, nie pytając o zgodę szefa urzędu. Pracownicy nie mają również obowiązku powiadamiania pracodawcy o swoich dodatkowych zajęciach. Ustawa ogranicza ten obowiązek tylko do poinformowania pracodawcy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie wymaga natomiast informowania o usługach świadczonych w innej formie – np. w ramach umowy zlecenia.

Pracownicy samorządowi nie mają również całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Mogą ją prowadzić, pod warunkiem że nie narusza ona obowiązków pracownika wynikających z przepisów ustawy.

Pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym (w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym – z wyjątkiem sekretarza gminy, powiatu czy województwa), doradcy lub asystenta jest obowiązany złożyć oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 31, 33 i 34 ustawy). Oświadczenie takie powinno zostać złożone kierownikowi jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, w terminie 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej lub zmiany jej charakteru.

Z ORZECZNICTWA

Wykonywanie prywatnej działalności gospodarczej przez pracownika samorządowego w czasie i miejscu zatrudnienia pozostaje w sprzeczności z jego obowiązkami pracowniczymi oraz może wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność nawet wtedy, gdy dotyczy działalności nieobjętej bezpośrednio jego zakresem czynności pracowniczych.

Wyrok SN z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II PK 134/05

W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej pracownik jest obowiązany określić jej charakter w stosownym oświadczeniu. Jest również obowiązany składać odrębne oświadczenia w przypadku zmiany charakteru prowadzonej działalności gospodarczej. Wszystko to ma na celu zbadanie, czy prowadzona przez niego działalność nie narusza przepisów ustawy.

Należy bowiem pamiętać, że prowadzenie przez pracownika samorządowego działalności gospodarczej obejmującej czynności ściśle związane z jego obowiązkami pracowniczymi stanowi przyczynę uzasadniającą dyscyplinarne zwolnienie z pracy.

Wyrok SN z 18 czerwca 1998 r., sygn. akt I PKN 188/98

Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej, składanym przez pracownika samorządowego, powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (dalej: k.k.).

Czytaj także: Awans pracownika samorządowego>>

Samorządowcy na stanowiskach kierowniczych

Pracownicy tzw. wyższych szczebli samorządowych, czyli np. kierowniczych stanowisk urzędniczych, również nie mogą wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonują w ramach obowiązków służbowych. Prowadzona przez nich działalność nie może wywoływać uzasadnionego podejrzenia o stronniczość lub interesowność oraz być sprzeczna z obowiązkami określonymi w ustawie.

Ta grupa zawodowa podlega jednak dodatkowym wymogom wynikającym z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (dalej: ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności).

---

Przepisy ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej w stosunku do:

● wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

● członków zarządów powiatów, skarbników powiatów, sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, osób zarządzających i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu starosty,

● członków zarządów województw, skarbników województw, sekretarzy województw, kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, osób zarządzających i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi oraz innych osób wydających decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa.

Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności zastrzega, że urzędnicy na kierowniczych stanowiskach nie mogą m.in. prowadzić działalności gospodarczej ani na własny rachunek, ani wspólnie z innymi osobami. Nie wolno im również zarządzać taką działalnością ani być jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem.

Czytaj także: Pracownicy samorządowi powołani po wyborach>>

PRZYKŁAD

Czy burmistrz może zawiesić prowadzoną do tej pory działalność gospodarczą, czy też musi ją całkowicie zlikwidować?

Określając zakres podmiotowy i przedmiotowy ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz skutki prawne związane z naruszeniem ustalonych zakazów, ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej posługuje się terminami „prowadzenie” oraz „zaprzestanie” jej prowadzenia. Jeżeli bowiem osoba podlegająca takim ograniczeniom przed dniem wyboru prowadziła działalność gospodarczą, obowiązana jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zaprzestać jej prowadzenia (art. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności).

Jak wynika ze stanowiska MSWiA z 22 grudnia 2009 r. w sprawie zawieszenia działalności gospodarczej przez osoby wykonujące funkcje publiczne (BMK-0660-2016-e:2478/2009): Analiza norm prawnych zawartych w przepisach ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej – w kontekście zasad wykładni językowej i celowościowej – pozwala na sformułowanie wniosku, że ustawodawca nakazując „zaprzestanie” prowadzenia działalności gospodarczej, obliguje jednocześnie do wykreślenia jej z ewidencji (rejestru).

W konsekwencji, samo „zawieszenie” działalności gospodarczej (wpis do ewidencji informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej) nie wyłącza dyspozycji formułujących zakaz jej prowadzenia oraz skutki prawne związane z jego naruszeniem.

Wymóg „zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej” jest zatem równoznaczny z jej wyrejestrowaniem.

                                                                                                                                                                                                                                 PRZYKŁAD

Czy wójt może „przepisać” swoją firmę na żonę?

Żaden przepis nie zakazuje takiego działania. Od wójta wymaga się bowiem, aby nie prowadził działalności gospodarczej ani na własny rachunek, ani „wspólnie z innymi osobami”. Nie wolno mu również zarządzać taką działalnością ani być jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem. Przepisując firmę na żonę, rezygnuje z jej prowadzenia – i tym samym spełnia wymogi ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Trzeba jednak pamiętać, że działanie takie będzie zgodne z prawem dopóty, dopóki nikt nie udowodni, że wójt czerpał z niego korzyści materialne. Dodatkowo, jak wynika z art. 228 k.k.: kto, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Przepis ten, poza korzyściami materialnymi, wskazuje również korzyści osobiste, a o te chyba w takiej sytuacji nietrudno.

Pracownicy samorządowi, pełniący funkcje kierownicze, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji publicznych nie mogą:

● być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego,

● być zatrudniani lub wykonywać inne zajęcia w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność,

● być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

● być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą,

● posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek,

● prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego).

Naruszenie tych zakazów przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu.

---

Radny i działalność gospodarcza

Pełnienie funkcji radnego nie jest wykonywaniem pracy, trudno jest zatem mówić o radnych w kontekście pracowników samorządowych. Niemniej jednak ich rola w funkcjonowaniu samorządu jest znaczna, a tym samym ich obowiązki i zobowiązania również zasługują na wyjaśnienia.

W związku z tym, że radni nie są pracownikami samorządowymi, nie podlegają oni przepisom ustawy o pracownikach samorządowych. Wchodzą w skład rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa.

Radny, pełniąc swoje funkcje, nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Nie może również zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w jej prowadzeniu (art. 24f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Przepis ten stanowi również, że w sytuacji, w której przedsiębiorca przed objęciem mandatu radnego prowadziłby działalność gospodarczą na mieniu komunalnym – jest obowiązany do zaprzestania jej wykonywania w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

PRZYKŁAD

Czy osoba prowadząca własną firmę może objąć mandat radnego gminy bez konieczności rezygnowania z dodatkowej formy utrzymania?

Tak – pod warunkiem że działalność gospodarcza nie będzie prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny zdobył mandat.

„Mieniem komunalnym” jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych – w tym przedsiębiorstw. W związku tym zakaz odnosi się do prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej jedynie z wykorzystaniem mienia bezpośrednio samej gminy.

NSA w wyroku z 5 grudnia 2006 r. stanął na stanowisku, że nawet mienie pozostające jedynie we współwłasności gminy należy do mienia komunalnego, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona „korzystania z mienia komunalnego gminy”, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (sygn. akt II OSK 1263/06). Co więcej, zdaniem sądu, jeżeli radny prowadzi działalność gospodarczą w budynku posadowionym na gruncie stanowiącym własność gminy, oznacza to, że radny ten prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego (wyrok NSA z 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1080/09).

W sytuacji gdy radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zakaz prowadzenia i zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego ma charakter bezwzględny. W szczególności nie ma znaczenia, czy radny czyni to społecznie (nieodpłatnie), czy też pobiera za to określone wynagrodzenie.

Czytaj także: Szkolenia pracowników samorządowych>>

PRZYKŁAD

Czy radny gminy może być jednocześnie prezesem banku prowadzącego obsługę finansową tej gminy? Czy jest to wykorzystywanie mienia komunalnego gminy, czy jedynie zarządzanie nim?

Przepis ustawy o samorządzie gminnym, zakazujący radnym zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, faktycznie nie mówi o „zarządzaniu”, lecz o „wykorzystywaniu” tego mienia do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie oznacza to jednak, że zarządzanie tzw. bankiem gminnym, poprzez pełnienie funkcji prezesa tego banku, nie powoduje konfliktu interesów z pełnieniem mandatu radnego tej gminy.

W myśl ustawy o samorządzie gminnym to właśnie rada gminy uchwala budżet, podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy. Uczestniczą w tym radni. Bank prowadzący obsługę finansową gminy może obracać czasowo wolnymi środkami pieniężnymi zgromadzonymi na jej rachunku bankowym. Prowadzenie działalności gospodarczej przez bank, w której jeden z elementów stanowią środki finansowe gminy, wiąże się więc z wykorzystaniem mienia komunalnego. Należy zatem uznać, że radny będący prezesem banku obsługującego jednostkę samorządu, w której uzyskał mandat, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem tego mienia.

Radny nie może być zatem prezesem takiego banku. Co więcej, w przypadku połączenia obu funkcji, ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nakazuje w takiej sytuacji wygaśnięcie mandatu radnego.

Wynika z tego, że nie zawsze uzyskanie mandatu radnego będzie wymagało zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Istotne jest tylko, aby taka działalność nie naruszała wymogów określonych przepisami.

W celu stwierdzenia, czy radny wykorzystuje mienie komunalne do prowadzenia działalności gospodarczej, ważne jest również wystąpienie związku pomiędzy działalnością radnego a tym mieniem. Nie będzie mógł on bowiem prowadzić swojej działalności, gdy mienie komunalne służy mu do wykonywania tej działalności. Sytuacja taka będzie miała miejsce np. w przypadku radnych, którzy dzierżawią od gminy grunty rolne do prowadzenia na nich gospodarstwa rolnego. Związek taki nie będzie natomiast występował w sytuacji, w której radny zawarł umowę o świadczenie usług na rzecz podmiotu, który prowadzi działalność gospodarczą na mieniu komunalnym lub jeżeli do swej działalności wykorzystuje mienie komunalne ogólnie dostępne (np. świadczenie usług przewozowych po drogach należących do gminy, korzystanie z należących do gminy przystanków itp.).

Czytaj także: Umowa na okres próbny a pracownicy samorządowi>>

ZAPAMIĘTAJ!

Zarządzanie działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego odnosi się wyłącznie do działalności gospodarczej radnego prowadzonej przez niego na mieniu tej jednostki, w której sprawuje on mandat.

PODSTAWY PRAWNE

• Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241)

• Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584; ost.zm. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1375)

• Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. Nr 40, poz. 230)

• Ustawa z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. Nr 57, poz. 356)

• Ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553; ost.zm. Dz.U. z 2010 r. Nr 127, poz. 857)